LA PROPUESTA CONSTITUCIONAL SOBRE JUSTICIA Y SU IMPLEMENTACIÓN (Parte 2) por Julio César Trujillo y Ramiro Avila Santamaría

La situación de la justicia en Ecuador

LA PROPUESTA CONSTITUCIONAL SOBRE JUSTICIA Y SU IMPLEMENTACIÓN (Parte 2)

Dr. Julio César Trujillo

Ramiro Avila Santamaría[i]

 

 

II. La implementación de la propuesta y del mandato Constitucional

 

Estas importantes instituciones, que desconcentran la administración de justicia, que ofrecen nuevos espacios y formas de organización, para que la tutela judicial sea efectiva, expedita, imparcial y oportuna sea una realidad, requieren de (1) desarrollos normativos, (2) políticas públicas y  (3) de instituciones y personas comprometidas con la transformación de la justicia y con la aplicación de la Constitución.

 

(1) En cuanto al desarrollo normativo de la justicia estatal, en el año 2009 se expidió el Código Orgánico de la Función Judicial[ii], que regula la justicia estatal y determina algunos principios para la justicia indígena y la justicia comunitaria. En lo fundamental, reguló la carrera judicial y estableció en mecanismo claro de acceso, selección, formación, evaluación y salida de la función.[iii] Quizá uno de los mecanismos más importantes de renovación fue la creación de la Escuela Judicial y la determinación del perfil judicial (personas capacitadas, con vocación de servicio y comprometidas con el cambio).

 

De igual modo, aparte de lo ya mencionado, se legisló sobre la justicia constitucional en el año 2009[iv], y se desarrolló la institucionalidad constitucional y el contenido de las garantías. En general, se incorporó legalmente los estándares internacionales y los desarrollos jurisprudenciales de cortes latinoamericanas relacionadas con la justicia constitucional. Algunos retrocesos también encontramos, como una regulación de las garantías que bordean en la restricción y en la institucionalización de la figura de la “acción de interpretación”, que puede ser una institución que se presta a ser utilizada como una forma de legislar violentando todos los procedimientos democráticos parlamentarios.

 

Las leyes, como en todas las normas expedidas en el gobierno de la revolución ciudadana, tuvieron un déficit democrático en su discusión.[v] Quizá por la premura en el cumplimiento de los plazos constitucionales, quizá por desconfianza en la participación ciudadana y en el debate parlamentario, lo cierto es que las leyes no fueron adecuadamente difundidas ni debatidas por el ejecutivo, el parlamento ni por los medios de comunicación. Ya nos hubiera encantado haber tenido una cobertura de prensa semejante a la de la Ley de Comunicación, en relación la herramienta de las personas y comunidades más débiles, que sufren los abusos y violaciones a sus derechos, que es la Ley de Garantías Jurisdiccionales, que no tuvo más que pequeñas referencias al momento de su expedición.

 

Resta por regular la justicia comunitaria y de expedir una ley que compatibilice, respetando y promoviendo al máximo su autonomía, la justicia indígena. No se trata de una ley que regule y restringa su justicia sino más bien de una ley que enseñe a la justicia estatal los límites que no debe atravesar, cuando hay conflictos de competencia por el territorio, la materia o las personas.

 

(2) En cuanto a las políticas públicas sobre justicia, que significa planificación participativa, formulación de objetivos, disposición de presupuestos suficientes, implementación, evaluación, en relación a la propuesta y mandato constitucional en Justicia, realmente ha habido un déficit enorme. El Consejo de la Judicatura, por parte de la Función Judicial, y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, por parte de la Función Ejecutiva, realmente, por los resultados exhibidos públicamente y hasta que han sido utilizados como justificación para convocar a un referéndum, han fallado en la implementación de los principios y de las normas constitucionales y legales.

 

El Consejo Consultivo de la Función Judicial elaboró un Plan de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial[vi], que no se ha materializado ni se ha ejecutado hasta el momento.

 

(3) La institucionalidad no se ha construido conforme a la Constitución y más bien se ha desinstitucionalizado a la Función Judicial.

 

En cuanto a la institucionalidad, “el sistema de justicia padece de un problema de confiabilidad estadística[vii], no hay una escuela judicial con capacidad para formar operadores judiciales, no hay mecanismos de selección y evaluación transparentes, no hay control disciplinario independiente ni efectivo, no hay jueces capacitados y concientes de su función constitucional. Las acciones de protección siguen siendo consideradas como un estorbo, un trabajo más, una carga, y no es vista como la función más democrática y transformadora por parte de los jueces, como la forma de acercarse y solucionar los problemas más graves de las personas y colectividades. Los jueces siguen siendo servidores de los intereses privados, a través del derecho civil y en general del derecho privado, y no defensores de los derechos de la gran mayoría del pueblo, que es la propuesta del derecho constitucional.

 

Por otro lado, no menos importante, la Constitución y el Código Orgánico de la Función Judicial establecieron lo que se conoció como la “rural de los abogados” y la obligación de todas las universidades establecer asistencia jurídica gratuita a todos los que no tienen o no quieren defensa y a los más necesitados. En el fondo, esta propuesta proponía un cambio estructural a la cultura jurídica: de una concepción del derecho formal a una sustancial y comprometida, de servicio a los propietarios al servicio a los más necesitados, de una enseñanza magistral a una vivencial.[viii]  La propuesta proponía nada menos que incidir en la formación de los futuros operadores de justicia. Tampoco se ha entendido y peor cumplido esta transformación cultural y más bien se trata con las últimas propuestas parlamentarias, en épocas de revolución ciudadana, de seguir manteniendo el status quo de la enseñanza jurídica: se reforman las leyes para no hacer nado o lo mínimo.

 

El Régimen de Transición ha sido un espacio, que en lugar de construir institucionalidad, que ha sido funcional a las estructuras de poder y al mantenimiento otra vez del status quo judicial. Hemos tenido un Consejo de la Judicatura que no ha cumplido sus funciones; un fiscal que no se ha sometido a la Constitución y que logró mantener su autonomía funcional en contra de los mandatos constitucionales; la fiscalía además no ha desarrollado capacidades auténticas de investigación; los fiscales siguen teniendo una práctica burocrática y hasta inquisitiva: los fiscales cumplen ahora el mismo rol que cumplían los jueces en el sumario de la ley procesal penal del año 83; tenemos una defensa pública que ha crecido de manera inversamente proporcional a la fiscalía; el gobierno ha mandado señales contradictorias en relación a la defensa pública, en un primer momento la implementó, la apoyó y hasta se puso una meta de “cero presos sin sentencia” y en un segundo momento se ha sugerido de que la Defensa Pública ha sido la que ha sacado delincuentes a la calle;  una policía sin formación que no ha logrado coordinar esfuerzos con la fiscalía, no han tenido formación especializada ni ha podido utilizar la tecnología contemporánea para la investigación científica de los delitos.

 

Hemos visto, a través de los medios de comunicación, la forma cómo ninguna autoridad pública relacionada con la justicia ha asumido responsabilidad: la policía acusa a los fiscales, los fiscales a los jueces, los jueces a los medios, los medios al presidente, el presidente a los jueces, los jueces a la policía… todos saben quién es responsable pero nadie asume sus propios errores: el sistema de justicia es la responsable y todos y cada uno de sus miembros tienen parte de la responsabilidad. En el cruce de acusaciones, la institucionalidad se debilita y los perjudicados son los titulares de la tutela efectiva, o sea, todas las personas y colectividades de este país.

 

Pero si bien la prolongación del Régimen de Transición ha sido una causa para acentuar la crisis de la Función Judicial, el Referéndum de mayo del 2011 ha provocado una más seria desinstitucionalización de la justicia.

 

  1. El gobierno interviene directamente en la conformación del Consejo de la Judicatura en Transición y su representante lo preside. Lo menos que esto puede generar es serias sospechas en relación a la efectividad del principio de independencia interna y externa. Un poder del Estado gobierna, internamente, la Función Judicial y tiene el poder sancionatorio y de elección de los jueces. ¿Qué nos puede hacer pensar que los jueces no responderán o no temerán la intervención del ejecutivo en las causas que tiene interés? ¿Qué nos puede hacer pensar que los jueces nombrados no tendrán compromisos políticos con el gobierno y por tanto no serán imparciales?

 

  1. El Consejo de la Judicatura, como se preveía en la Constitución del 2008, que no dependía de los otros poderes y más bien era un controlador de poder, era un diseño que realmente apostaba en que la Función Judicial se convierta en un verdadero poder del Estado. El cambio materializó la dependencia de la Función Judicial y de otras funciones y la convirtió en un órgano subalterno de las otras funciones del Estado.

 

La Conformación permanente del Consejo de la Judicatura, órgano encargado de supervisar al resto de órganos, estará conformado precisamente por representantes de los órganos sujetos a control; es decir, se viola el principio de que nadie puede ser juez y parte al mismo tiempo.

 

  1. El gobierno ha sentenciado implícitamente el fracaso del modelo de participación ciudadana, como mecanismo técnico, independiente e imparcial, para la selección del Consejo de la Judicatura.[ix]

 

  1. El gobierno ha decretado la emergencia y ha encargado a dos ministerios del ejecutivo la intromisión directa en la justicia.

 

En suma, tenemos una pésima implementación de la Constitución y del Código y, además, tenemos una propuesta que francamente es desinstitucionalizadora de la Función Judicial. En Ecuador está garantizada la dependencia y la parcialidad judicial. Nada alentador el panorama.

 

III. La agenda mínima de la reforma judicial

 

La esperanza es lo último que se pierde. Nadie duda que hacen falta cambios urgentes, profundos y eficaces. Se ha escogido un mecanismo que, como se ha dicho, despierta suspicacias pero que está vigente y en marcha. A pesar de todo, hay que confiar en que se realicen los cambios y que estos sean los adecuados. Por mencionar una agenda mínima:

 

  1. Establecer mecanismos transparentes, imparciales e independientes de selección de jueces.

 

  1. Implementar la carrera judicial, como único medio para garantizar la independencia judicial, en el sentido de que los jueces y juezas deben sentir seguridad en el ejercicio de sus cargos.

 

  1. Establecer una Escuela Judicial que tenga la función de formar a los jueces seleccionados antes de que ejerzan sus competencias. Esta Escuela debe tener los mejores profesores y programas. Quizá en un primer momento convenga contar con la participación de universidades con experiencia en formación de abogados. La Escuela Judicial es quizá uno de los pocos mecanismos para asegurar la transformación de la justicia. Sin Escuela Judicial apenas tendremos cambio de personas pero no de cultura jurídica. Si la Escuela Judicial no tiene un programa de estudios realmente que cambie la estructura formalista, burocrática y escrita de los jueces, nada va a cambias por más millones de dólares que se inviertan.

 

  1. Capacitar permanentemente a todas las personas que pertenecen al sector justicia y especializarlas para que puedan cumplir los mandatos constitucionales de forma responsable y eficiente. Los jueces y operadores de justicia deben estar actualizados,  tener acceso al conocimiento de los avances del derecho y de lo desarrollos jurisprudenciales y doctrinales en nuestra región y a las diversas fuentes del derecho.

 

  1. Implementar las prácticas obligatorias, la “rural legal”, y los consultorios jurídicos obligatorios en todas las facultades de derecho. Esto obligará a cambiar las metodologías de estudio, a conocer la realidad del país y a proponer soluciones a los problemas de las personas más necesitadas. Se espera que la materia más importante de la enseñanza jurídica no sea el Código Civil y el derecho privado. Ojalá algún día los abogados y los operadores de justicia no seamos quienes mantegamos, con formas jurídicas, una sociedad que es altamente inequitativa y excluyente.

 

  1. Establecer mecanismos permanentes de información sobre la justicia, a través de indicadores públicos y confiables, para que se pueda medir la gestión de forma abierta y transparente.

 

  1. Establecer modelos de gestión procesal, en los que se controle el tiempo de los jueces y se evite lo escritural. Si bien hacen falta jueces[x], lo más importante es la utilización del recurso más escaso: el tiempo y de su administración efectiva.

 

  1. Reformar los códigos procesales para implementar en primera instancia la oralidad y “cero papeles”, y regular los modelos de gestión administrativa de la función de juzgar.

 

  1. Garantizar la independencia interna y externa de los jueces. Los jueces tienen el gran reto de asumir personalmente la independencia frente a las amenazas internas y externas. Los otros poderes, públicos y fácticos, digamos claramente, poder ejecutivo y el poder mediático, deberían abstenerse de presionar para tener resoluciones en base a sus intereses. Una cosa es difundir la situación de la justicia y otra cosa es presionar para que se resuelva a su favor.

 

  1. Establecer mecanismos transparentes de evaluación y garantizar el debido proceso de las personas que sean destituidas, removidas o a quienes se les afecte sus derechos.

 

  1. Promover la organización gremial judicial para poder defender sus derechos, el compromiso con el pueblo y lograr algo parecido a lo que se ha conocido como “jueces por la democracia”.

 

En fin, todos queremos cambios, pero queremos que los cambios se hagan conforme a la Constitución y el derecho. Los fines son importantes, pero no se puede hacer por cualquier medio. Sin una justicia adecuada, no hay garantía de los derechos ni del Estado constitucional de derechos y justicia.


[i] Julio César Trujillo es Doctor en Jurisprudencia por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE), Docente de la Universidad Andina Simón Bolivar-Ecuador (UASB-E) y de la PUCE, profesor de Derecho Constitucional y Derecho Laboral. Ramiro Avila Santamaría es Doctor en Jurisprudencia por la PUCE y Master en Derecho por Columbia University. Docente de la UASB-E y de la PUCE. Profesor de Derecho Constitucional, Teoría de los derechos humanos y Garantismo penal.

[ii] Registro Oficial Suplemento N. 544, de 9 de marzo de 2009.

[iii] Véase una explicación general sobre el Código y las razones para su expedición en Santiago Andrade Ubidia, “Reforma judicial y administración de justicia en el Ecuador de 2008”, en Santiago Andrade y Luis Avila, La transformación de la justicia, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2009, pp. 3-44.

[iv] Registro Oficial Suplemento N. 52, 22 de Octubre de 2009.

[v] Véase Ramiro Avila Santamaría, “El desarrollo normativo como garantía de los derechos humanos. Balance del año 2010”, en PADH, Develando el desencanto. Informe sobre derechos humanos. Ecuador 2010, UASB-Ecuador, Quito, 2011.

[vi] Juan Morales Ordóñez, Memorias. Plan de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Consejo Consultivo, Quito, 2010.

[vii] Luis Pásara, “La producción judicial: cifras y calidad”, en Luis Pásara, El funcionamiento de la justicia del Estado, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2011, p. 32.

[viii] Véase Ramiro Avila Santamaría, “Cultura jurídica, facultades de derecho y función judicial”, en Santiago Andrade y Luis Avila, La Transformación de la Justicia, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 8, V&M  Gráficas, 2009.

[ix]  Pablo Ospina, “Confíen en mí: entre el 30 de septiembre y la Consulta Popular”, en Universidad Central, Cuatro años de revolución ciudadana. Entre la propuesta y la realidad, Quito, 2011, p.206

[x] En un estudio realizado por el profesor Luis Pásara, se demuestra que el aumento de jueces no ha solucionado en lo absoluto la acumulación de causas; peor aún, a más jueces, menos resolución. Véase Luis Pásara, “La producción judicial: cifras y calidad”, en Luis Pásara, El funcionamiento de la justicia del Estado, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2011.