¿LEY DE TIERRAS O LEY DE DESARROLLO AGROPECUARIORECARGADA” ? Por Miguel Herrera L.

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27 Octubre 2014

 

En estos días en que se celebran los 50 años de la primera Reforma Agraria en el Ecuador, es bueno hacer algunas reflexiones sobre la Deuda Agraria que mantiene el gobierno del economista Correa, y que, según sus palabras, “es peor que la deuda externa”1.

Es posible, en efecto, que una de las explicaciones de dicha deuda (la agraria, no la otra), tenga que ver con un análisis erróneo de lo que fue la Reforma Agraria de hace 50 años, al verla como el “retaceo” de los predios y la “repartición de la pobreza”

Sin adentrarse en los estudios rurales que documentan un cambio radical en la vida de lo que hasta ese momento eran peones serviles 2 , basta ir las actuales comunidades campesinas o indígenas de la sierra ecuatoriana y conversar con los beneficiarios de la Reforma Agraria, para entender que los predios que recibieron les permitieron comenzar una nueva vida donde, con mucho esfuerzo, lograron crear unidades productivas que aseguraron su sustento diario y educar a sus hijos.

Lo que sí es criticable de la Reforma Agraria es que fue incompleta. Es decir que, por un lado, no se repartieron todas las grandes propiedades de aquella época, lo que explica que aún ahora existan grandes unidades de producción de más de 100 hectáreas, cuyos propietarios son todavía descendientes de aquellos grandes latifundistas de hace 50 años. El otro tema es que muchas veces sólo se repartieron las partes menos interesantes de los latifundios, conservando las tierras más planas y productivas, y sobre todo el agua de riego, en manos de los latifundistas o sus familiares. La Reforma Agraria también fue incompleta en la medida en que no ofreció a los nuevos propietarios un apoyo técnico, mercados adaptados o crédito. En esas condiciones desfavorables, el hecho de que los productores hayan logrado consolidar unidades productivas es de por sí un hecho heroico que demuestra el potencial de la agricultura familiar.

La Reforma Agraria también es criticable en la medida en que quiso imponer formas de organización de los productores que demostraron rápidamente su inviabilidad (las cooperativas de producción) y que ellos mismos se encargaron de disolver apenas pudieron (es decir, apenas terminaron de pagar los predios). Esta debe ser una lección difícil de asimilar, ya que el Plan Tierras implementado por el Estado incurre en el mismo error, insistiendo en un modelo de colectivización del trabajo productivo de la tierra, cuando la experiencia demuestra que esto no funciona en ningún país. Ojo, no es el modelo de asociación o cooperativismo el que está en cuestión (como nos lo recordarían los ejemplos exitosos del cooperativismo en la comercialización o en el abasto de insumos para la producción), sino su aplicación a la producción de la tierra.

Sin embargo, el elemento tal vez más crítico de la Reforma Agraria pasada es la ausencia de un mecanismo de control de la estructura de la tierra, para encauzar los mercados de tierras. A falta de algún mecanismo implementado en este sentido, es la dinámica de mercado, donde es el que dispone de mayor capital el que consigue la tierra, la que llevó a una reconcentración importante de la propiedad de la tierra. Este mecanismo se combinó muy bien con el mecanismo de fraccionamiento de los predios por herencia, llevando a la estructura bipolar vigente en el Ecuador de una gran cantidad de minifundios, y una muy pequeña cantidad de grandes y muy grandes propiedades.

Exactamente esta es la carencia más grande del proyecto de Ley de Tierras y Territorios preparado en el seno de la Asamblea Legislativa, y que se encuentra actualmente en proceso de socialización: sin un control de mercado de tierras (que no se puede hacer sin una participación de representantes de los productores), se le da toda latitud a los mercados de tierras para continuar su dinámica de reconcentración de la propiedad. Reconcentración que será favorable, por ejemplo, a las grandes plantaciones , así creando una vulnerabilidad frente a la compra de grandes extensiones de tierras por capitales extranjeros. Y volviendo inaccesible la compra de tierras a los pequeños campesinos.

También se puede lamentar en el proyecto de ley mencionado la ausencia de mecanismos ambiciosos para la redistribución de la tierra. Fueron una propuesta inicial de la Revolución Ciudadana y una reivindicación de las organizaciones campesinas e indígenas que presentaron una propuesta de Ley de Tierras y Territorios por iniciativa ciudadana en marzo del 2012. El tema es que, en el contexto ecuatoriano una propuesta de redistribución de la tierra pasa por una afectación de la propiedad privada, que no es tan dramática si se toma en cuenta que una parte de las grandes y muy grandes propiedades no son realmente muy productivas (cuando no están claramente ociosas).

Sin embargo, esta afectación no puede pasar solamente por la expropiación, que fue prácticamente la única herramienta utilizada hace 50 años, y menos cuando esta propuesta de ley plantea que la expropiación se pague al precio comercial de la tierra. Es injusto que aquellos que pagan sus impuestos prediales (uno de los impuestos sobre la tierra existentes en el Ecuador) según un valor subestimado de sus propiedades después quieran que el Estado se las compre al valor comercial.

Los otros mecanismos para redistribuir el acceso a la tierra son bien conocidos. Primero una imposición progresiva, para que vuelva insostenible mantener una gran propiedad con los bajos niveles de productividad actuales, segundo el cumplimiento de la Función Social y Ambiental, mecanismo que puede ser utilizado más agresivamente de lo que propone el proyecto de ley actual como mecanismo de sanción contra la propiedad improductiva o contaminadora. Finalmente, la protección del alquiler para los productores de la agricultura familiar (que sí está retomada en el proyecto de ley) es otro de los mecanismos conocidos para incentivar la utilización productiva de la tierra, a condición de que no pueda ser utilizado por las grandes corporaciones, nacionales y menos extranjeras, para tomar en alquiler tierras campesinas.

Una propuesta de ley que se enfoca sobre todo en mecanismos de expropiación (que además deberían terminar de definirse en el reglamento de la ley) parece más bien una versión recargada de la Ley de Desarrollo Agropecuario vigente. Esta contiene disposiciones para afectar la propiedad y expropiar tierras, pero los requisitos y procedimientos previstos vuelven la tarea prácticamente imposible, lo que la ha convertido en una ley inoperante desde este punto de vista.

El tiempo dirá si hay interés en saldar la Deuda Agraria recurriendo a las lecciones de la Reforma Agraria, que son visibles desde hace unos 40 años, o buscando elementos en la propuesta de ley de Tierras y Territorios de la Red Agraria (presentada desde marzo del 2012).

Una Ley de Desarrollo Agropecuario simplemente “recargada” podría sencillamente reactivar el descontento en los sectores campesinos e indígenas que esperan una Revolución Agraria desde hace siete años.

NOTAS

1. Rafael Correa, 2011, in Pastor, Carlos, Ley de Tierras, el debate las organizaciones campesinas. Ediciones La Tierra. Quito, Ecuador. 2014
2. El siervo no recibe salario por su trabajo, pero puede tener el derecho a asegurar su alimentación con un pequeño lote de terreno; tiene derecho a reproducirse (bajo la aprobación del amo) pero no tiene libertad para ir a vivir a otro lado.