EL CARÁCTER MANDATORIO DE LA LEY Y LA REPRESENTACIÓN DE LAS NACIONALIDADES INDÍGENAS EN EL SISTEMA DE EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE. Por Armando Muyolema

08 de Septiembre 2015

  1. Introducción

En una intervención reciente, Victoria Tauli-Corpuz, relatora especial de la Organización de Naciones Unidas (ONU) para los derechos de los pueblos indígenas, afirmó que “Es importante que los indígenas puedan establecer sus propios sistemas educativos, sus propias escuelas para que puedan así educar a sus hijos en base a la cosmovisión que ellos crean correcta para que continúen existiendo como esta población distintiva” (El Universo, 30 de agosto, 2015). Esta observación, expresada por tan alta autoridad mundial, destaca un principio fundamental de los derechos colectivos de las pueblos indígenas consagrados por el derecho internacional: el principio de la autonomía y la auto-determinación, que haga posible, entre otras cosas, el poder de “establecer sus propios sistemas educativos”. La Constitución Ecuatoriana del 2008, ratifica este principio al reconocer los derechos colectivos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos, dentro del marco de la plurinacionalidad, la interculturalidad, el plurilingüismo y las territorialidades. Tanto el ejercicio de los derechos colectivos como la construcción del estado plurinacional son impensables sin el reconocimiento de la autonomía y de la autodeterminación.

En este marco, la representación de las nacionalidades indígenas en el sistema de educación intercultural bilingüe cumple parcialmente con este principio y deriva del carácter mandatorio del ordenamiento jurídico nacional e internacional. No obstante, lo que sucede en Ecuador es algo paradójico: precisamente porque el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas es abundante y afecta a la estructura misma de las leyes orgánicas de educación, su inobservancia no solo expresa el incumplimiento sino la violación masiva y sistemática tanto de las leyes nacionales como también de las normas internacionales, respecto al ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. En el caso ecuatoriano, el concepto de “rectoría estatal de la educación” y la muy particular manera de entenderla y ejercerla ha introducido un elemento de poder que, en la práctica, ha anulado la participación de las nacionalidades en la educación, en términos de ejercicio de su autonomía. Es en este contexto donde tiene que ser analizado el súbito interés del gobierno por “crear” el Consejo Plurinacional del sistema de Educación Intercultural Bilingüe (en adelante CPSEIB), recientemente anunciado. Pero, como veremos, este Consejo ya fue designado hace dos años, por lo que se plantea una situación problemática que amerita ser analizada y entendida en su contexto amplio.

  1. El anuncio de la “creación” del CPSEIB y su contexto inmediato.

El 27 de agosto del año en curso, en el contexto de una ya histórica movilización nacional de los pueblos indígenas, campesinos y sectores populares, el periódico oficial El Ciudadano, anunció que “Se creará el Consejo Plurinacional del Sistema de Educación Bilingüe”. Aunque, en principio, puede ser vista como una media plausible, se trata de una decisión tardía e insuficiente, pero, sin lugar a dudas, marca uno de los efectos concretos del Levantamiento de los pueblos “por la dignidad, por la vida y contra el extractivismo’, de agosto del 2015, que ha cuestionado fuertemente el desmantelamiento de la educación intercultural bilingüe, reclamando al mismo tiempo el derecho a dirigir este sistema dentro del marco de la plurinacionalidad, el ejercicio de los derechos colectivos y la autonomía. No obstante, como veremos en este texto, el verbo “crear” que intitula esta noticia abona el interés propagandístico fundador del oficialismo, pero no hace honor a la verdad, pues el CPSEIB ya fue creado en la Ley Orgánica de Educación Intercultural, LOEI (marzo del 2011), e incluso tiene antecedentes institucionales anteriores a la expedición de esta ley. Esta medida, como ya sugerimos más arriba, lejos de demostrar una apertura o un gesto de sensibilidad ante las demandas de los pueblos, evidencia no solo el incumplimiento de la ley sino más bien la sistemática y masiva violación del régimen normativo que protege los derechos de las nacionalidades indígenas por parte de las autoridades del estado, como demostraremos a continuación.

  1. La “revolución ciudadana” y el asedio a la educación bilingüe.

Es necesario empezar recordando que el gobierno de la “revolución ciudadana” se mantiene en el poder desde enero del 2007. El sistema de educación intercultural bilingüe, SEIB, acaba de cumplir 25 años de existencia como política de estado, de los cuales casi 9 años, la tercera parte de su historia institucionalizada, ha transcurrido dentro de la “revolución ciudadana”. El SEIB ha sobrevivido a la crónica inestabilidad política y vio pasar gobiernos efímeros sin ningún impacto significativo en su fortalecimiento. Es importante prestar atención a este elemento para desvirtuar las trilladas y banales aseveraciones del oficialismo como aquellas de que las organizaciones indígenas reclaman el control de la educación para entregar su gestión al Movimiento Pachakutik (cosa que si se dio en algún lugar, debió ser necesariamente con la anuencia del Ministerio) o que los docentes son bachilleres allegados a los dirigentes. Estas son meras falacias que no tienen ningún sustento en la realidad, y menos todavía cuando precisamente el actual gobierno ha incorporado miles de profesores bajo la modalidad de “contratados” (sin nombramiento permanente), muchos de los cuales son bachilleres y están bajo esa situación laboral precaria por años.   Y esto sucede así a pesar de que tanto la LOEI como la Ley de Educación anterior, prohíben expresamente el ingreso de bachilleres al magisterio.

Siguiendo con esta historia, como consecuencia del proceso constituyente que tuvo lugar durante el 2008, la nueva Constitución recogió los logros constitucionales anteriores relativos a los derechos colectivos y, adicionalmente, reconoció nítidamente el carácter plurinacional, intercultural y plurilingüe de la sociedad ecuatoriana, creando expectativas de una nueva organización, representación y distribución del poder en términos de la construcción de un Estado Plurinacional. Las múltiples leyes orgánicas que se han generado dentro del nuevo marco constitucional recogen profusamente tanto los derechos colectivos como los principios de plurinacionalidad, interculturalidad, territorialidad y el plurilingüismo. El campo de la educación es particularmente abundante y detallado en el reconocimiento de las lenguas y los saberes de las nacionalidades, obligando al estado la responsabilidad de garantizar su cumplimiento. Sin embargo, a pesar de la riqueza normativa que protege y fomenta los derechos colectivos como el SEIB, la naturaleza de la gestión, su verticalismo, la centralización del poder de decisión y la manera cómo ésta afecta las capacidades de iniciativa en los distintos niveles del nuevo modelo de gestión, así como el modo cómo el gobierno ha entendido la rectoría estatal de la educación, han introducido un elemento de poder que distorsiona y quiebra la práctica de los derechos colectivos dentro de los principios de plurinacionalidad, interculturalidad y autonomía, entendida como la capacidad de formular políticas desde los territorios, desde los pueblos y desde sus proceso culturales. La rectoría como un concepto operativo y práctico de definición de políticas y de intervención en las prácticas educativas concretas, ha marginado o subordinado a los pueblos y nacionalidades convirtiéndolas en meras receptoras de un proyecto pedagógico en el que no han tenido ni tienen participación alguna a través de sus representaciones colectivas.

  1. La designación de los consejeros del CPSEIB y la ruptura de la ley.

En este contexto, el anuncio reciente de “crear” el CPSEIB no es una novedad. Tampoco busca dar cumplimiento a un mandato de la LOEI. Todo lo contrario. Si el Ministerio del ramo, tiene previsto “reunirse con dirigentes de las nacionalidades indígenas para constituir” este Concejo, lo hará desconociendo el proceso de designación del mismo, conducido como manda la ley por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (en adelante CPCCS o Consejo de Participación), en agosto del 2013.

En efecto, en agosto del 2013, los medios de comunicación dieron cuenta de la designación del CPSEIB. El diario El Telégrafo del 15 de agosto, bajo el título “Sistema intercultural bilingüe ya quedó conformado”, destaca que “Cada una de las 14 nacionalidades indígenas nombró a su representante en un proceso facilitado por el Consejo de Participación”. Por su valor histórico y político, es importante destacar tanto el proceso de designación, que fue apegado a derecho, como también los nombres de los miembros designados del CPSEIB. Según la misma fuente, el Consejo quedó constituido de la siguiente manera:

Nacionalidad         Delegada o delegado
1 ACHUAR              Ernesto Wisui Vargas Santamaría
2 ANDWA               Griselda Doris Proaño Malaver
3 AWA                   Arturo Florencio Canticuz Natacuaz
4 CHACHI               Wilton Díaz A.
5 COFAN                Albeiro Amable Mendua Chapal
6 EPERA                Wilmer Andrés Churipua Mejía
7 SAPARA              Ricardo Livino Ushigua Santi
8 SECOYA              Luke Mathias Weiss
9 SHIWIAR              Mariano Calixto Tsetsekip Santi
10 TSÁCHILA          Flavio Ángel Calazacon Aguavil
11 WAORANI          Huiñari Huareca Toca Naaca
12 SHUAR              Antonio Moncayo Vargas
13 SIONA                Iván Esnauro Piyaguaje Maniguaje
14 KICHWA            Silverio Chisaguano Malliquinga

¿Qué pasó con este Consejo legítima y legalmente designado hace dos años? ¿Qué pretende el Ministerio de Educación al anunciar en estos días que “en el transcurso de la próxima semana se reunirá con dirigentes de las nacionalidades indígenas para constituir el Consejo Plurinacional del Sistema de  Educación Intercultural Bilingüe”? ¿Acaso está en su intención convocar a los miembros del Consejo arriba nombrados que fueron designados hace dos años? ¿O es que la autoridad educativa se reunirá con los dirigentes (¿quiénes?) para constituir el CPSEIB ignorando lo actuado por el Consejo de Participación?

Todo indica que se partirá de cero. El profesor Silverio Chisaguano, un respetado profesional de la FEINE (Federación Ecuatoriana de Indígenas Evangélicos) y uno de los consejeros designados en representación de la nacionalidad Kichwa, cuenta que por petición del Ministerio de Educación, el Consejo de Participación Ciudadana, durante casi un año, desarrolló el proceso de selección y designación de los consejeros que representarían a cada una de las nacionalidades. Una vez terminado el proceso, según la misma fuente, el Consejo de Participación, comunicó a los designados y al Ministerio para que sean posesionados. Sin embargo, en una reunión, un subsecretario del Ministerio de educación, manifestó que desconocía de esas designaciones y que solicitaría otro proceso. Allí terminó todo.

Hay que recordar que en agosto del 2013, el Ministro de Educación, era el mismo Eco. Augusto Espinosa, que se mantiene hasta hoy como la principal autoridad educativa. De acuerdo con la ley, no existe ningún requisito de procedimiento que obligue a informar al Ministerio del ramo o, en rigor, a cada Ministro si suceden cambios durante el proceso, y es realmente inverosímil que un proceso de selección y designación conducido públicamente de acuerdo con la ley haya sido desconocido, en términos informativos, por toda una institución como el Ministerio de Educación; que un extraviado subsecretario no haya tenido información es realmente irrelevante. Pero aquí lo grave no es que se haya informado o no a la autoridad educativa. Según el testimonio de parte del profesor Chisaguano, fue el propio Ministerio de Educación el que solicitó al Consejo de Participación, desarrollar el proceso de selección y designación de los consejeros que representarían a cada una de las nacionalidades en el CPSEIB. Un eventual cambio de la autoridad educativa, no puede invalidar el proceso. Por esta razón, lo realmente grave es el desconocimiento y el desacato a un proceso y unos resultados establecidos por uno de los nuevos poderes del estado, el CPCCS, por una autoridad menor en el orden jerárquico del Estado.

Y no se trata tampoco de una instancia encargada de resolver problemas específicos de los pueblos indígenas que por fuerza de la razón colonial, llevaría a ignorar sus resoluciones, como ha sucedido muchas veces en el pasado. No fue una comisión ad hoc cualquiera que dirigió el proceso. Al contrario, el CPCCS, es una instancia de la estructura del poder estatal que designa a las más altas autoridades del Estado como al Contralor, al Fiscal, al Procurador, a los superintendentes, a los miembros de los distintos órganos colegiados como los Consejos (CEAACES, CES, CORDICOM, etc.). Esto demuestra que el CPCCS está revestido de una enorme importancia y su gravitación en la organización del poder estatal es fundamental. ¿Cómo explicar, entonces, la arrogancia de la autoridad de educación al desconocer e ignorar lo actuado por uno de los poderes del estado más influyentes?

  1. “Hay muchas leyes, pero poco estado de derecho”.

Es sabido que desde que asumió el poder Rafael Correa, en enero del 2007, ha ido acumulando un enorme poder político. Esta tendencia se consagró con su reelección y el logro de una abrumadora mayoría en la Asamblea Nacional, en el 2013. Este acontecimiento fue un mal presagio porque un dominio político de la magnitud alcanzada por Alianza País, no representaba solo una garantía de gobernabilidad sino también un entorno ideal para que florezca la corrupción, la impunidad y para que el ejercicio del poder desborde la ley, como en efecto ha venido sucediendo. El explícito entendimiento de que el jefe de estado es el jefe de todos los poderes del Estado, no solo se ha expresado en la clara subordinación estructural de los otras instituciones del estado, sino en la asumida actitud de los funcionarios del poder ejecutivo de sentirse por encima de los otros poderes del estado, de sus decisiones y de la ley. En el caso que nos ocupa, no se puede entender de otra manera la actitud de la autoridad educativa frente a lo actuado por uno de los poderes del estado que legalmente se encargó del proceso. Las directrices, las veladas o explícitas amenazas y la presión política sobre el sistema de justicia son solo la punta del iceberg de un modus operandi del correísmo que es de conocimiento público. Este fenómeno amerita un análisis más profundo.

Para el propósito de este pequeño texto basta sugerir que esta inmensa acumulación de poder político, sumado a un estilo autoritario y vertical de ejercicio del poder y de gestión y a un acentuado mesianismo que desvaloriza las razones de los otros, parece haberse convertido en un callejón sin salida para el propio gobierno. La concentración del poder no deja lugar para el control y la negociación política; el sistema de contrapesos que sustenta una relativa horizontalidad dialógica ha sido oficialmente satanizada. La reacción ya usual alineada con el poder ejecutivo por parte de los otros poderes del estado, sobre todo ante las eventuales críticas de organismos internacionales, en vez de proyectar la imagen de cohesión de la sociedad, demuestra una suerte de contubernio estatal que acentúa la arrogancia y el sentido de impunidad en el ejercicio del poder y en la gestión pública, teniendo como su reverso la indefensión de la sociedad, sobre todo, de los sectores más vulnerables, como los pueblos indígenas. Sin referencia a estos elementos, es difícil explicar las contradicciones entre los mandatos de la ley y las acciones concretas en el nivel de la gobernanza del estado, en todos sus niveles; contradicciones prácticas que, en vez de atenuar, han profundizado a su vez las contradicciones estructurales del ordenamiento jurídico como aquel de la sui generis comprensión de la rectoría estatal de la educación, por un lado, y la aplicación real de los principios de plurinacionalidad, interculturalidad y plurilingüismo en el ejercicio de los derechos colectivos por parte de los pueblos indígenas; ejercicio político que supone, a su vez, la autonomía y la autodeterminación como condición sine qua non de su realización plena.

En esta perspectiva, el súbito interés por “crear” o constituir el CPSEIB despierta más escepticismo que expectativas. No es cuestión de leyes, es una cuestión de actitud ante la ley y ante el sistema de autoridad del estado. La Constitución, la LOEI y sus normas derivadas son asertivas y quizás bien intencionadas, pero cuando el poder político en vez de someterse a la ley somete a la ley, funcionalizándola a sus designios, su valor prescriptivo pierde fuerza. Yendo hacia atrás, antes de la expedición de la LOEI, en el Decreto Ejecutivo No. 1585 (febrero del 2009) en el que se “definió la estructura” de la EIB y en el 196 (enero 2010) que “regulaba” el sistema de la EIB, ya se estableció la conformación de cuerpos colectivos de representación de las nacionalidades que serían órganos consultivos del ministerio. En estos dos decretos se estableció la Comisión Nacional de Educación Intercultural Bilingüe que, entre otras funciones, podía “presentar proyectos y propuestas de políticas educativas para el fortalecimiento de la educación intercultural bilingüe”. Sin embargo, esta Comisión jamás llegó a funcionar. Y el mismo Decreto 196, estableció los requisitos para la designación de las autoridades del SEIB que son realmente deseables y plausibles. En lo medular se establece: a) tener título académico que habilite para la docencia, b) “Conocer, hablar y escribir con fluidez al menos una lengua ancestral”, c) “Acreditar experiencia en funciones administrativas o docentes relacionadas con la educación intercultural bilingüe de por lo menos 10 años, cinco de los cuales corresponderán a sus funciones como profesor de aula” (énfasis mío), y d) “Presentar por escrito una propuesta de proyecto de gestión para fortalecer y apoyar el sistema de educación intercultural bilingüe, tanto en castellano como en su lengua ancestral”. Todo esto fue recogido en la LOEI y en su reglamento. ¿Quién en sano juicio y de buena fe podría estar en desacuerdo con estas normas? Hay que preguntarse, sin embargo, ¿se ha procedido así en la práctica? ¿Han cumplido con estos requisitos las autoridades de la educación bilingüe que se han sucedido durante el gobierno de la “revolución ciudadana”? ¿Han tenido y tienen título docente? ¿Tienen las actuales autoridades del SEIB experiencia docente y administrativa en educación bilingüe de por lo menos 10 años, cinco de los cuales como profesores de aula? ¿O fueron estas maravillosas leyes y reglamentos solo una mera pantalla retórica para encubrir el desmantelamiento institucional y el vaciamiento conceptual del SEIB, en contrapunto con el supuesto manejo político y anti-académico de las administraciones anteriores a la “revolución ciudadana”?

Según la información que tenemos, la administración de la educación, en general, y del SEIB, en particular, está llena de “kikuyos” (economistas, administradores de empresas, ingenieros comerciales, abogados) legos en educación. Sin pretender desarrollar aquí estas curiosas preferencias de la “revolución ciudadana” que devela la matriz conservadora y neoliberal que subyace a la reforma educativa, es preciso llamar la atención hacia el hecho de que la centralización del control de la fuerza de trabajo docente y su disminución de autonomía, como señala, Tomaz Tadeu da Silva, “está relacionado con el “desplazamiento en la concepción del saber y de aquellos que son considerados los experts del campo educacional” (Da Silva, 1997: 158). Como es notorio en el imaginario de la “revolución ciudadana”, los discursos sobre la administración de las áreas sociales, han sido sustituidos por aquellos de orden económico y administrativo. En el campo educativo, los expertos en educación, currículo y pedagogía han sido reemplazados por los experts en gerencia, reingeniería y estandarización. Como demostró en su momento el pedagogo Basil Bernstein (1995), al analizar las reformas educativas neoliberales, “se está produciendo, también entre nosotros, una exitosa sustitución de los tradicionales cuadros del campo de control simbólico por los agentes del campo económico […] Este cambio es una consecuencia del nuevo conservadurismo del mercado y del ascenso de sus cuadros como gerentes de la política y de la práctica en educación” (en Da Silva, 158).

Este panorama demuestra el abrumador desbordamiento de la ley en el ejercicio del poder que reafirma una constatación de los hermanos indígenas mexicanos, que trajo a colación el colega Luis Enrique López, que parafraseándolos, podemos decir que en Ecuador existen muchas leyes maravillosas, pero poco estado de derecho.

  1. En conclusión…sigue la lucha

En conclusión, los infortunios de los pueblos indígenas incluye el hecho de que muchos expertos llegan a conclusiones apresuradas solamente analizando el marco legal, los discursos oficiales que se remiten y resaltan a su vez el mismo marco legal, pero con nulas o pobres referencias a análisis profundos que den cuenta tanto de las inconsistencias estructurales como también de cómo realmente funcionan las cosas. Ilustra este riesgo analítico cuando se elaboran conclusiones inducidas por declaraciones, por ejemplo, de altos funcionarios indígenas de la “revolución ciudadana” como Pedro de la Cruz o Carlos Viteri, o de los “aliados” del gobierno como Antonio Vargas o Miguel Lluco, o de los intelectuales “orgánicos” de la “revolución ciudadana” en general. Todos ellos y ellas se remiten a la Constitución, a las leyes y a las normativas derivadas, jamás a la realidad concreta de la educación, vista en su práctica cotidiana en las escuelas y en las comunidades. Las escuelas del milenio se han convertido en el único “escudo protector”, pero bien sabemos que ni todas las escuelas son escuelas del milenio, ni que la infraestructura es todo en educación, ni que las grandes inversiones significan igualdad si su correlato, las políticas del reconocimiento, no han sido atendidas adecuadamente.

Sabemos que tanto la Constitución y sus leyes y normativas derivadas, así como también las normas internacionales tienen un carácter mandatorio para los estados y las sociedades. Nadie puede ignorarlas y desconocerlas olímpicamente. Sin embargo, lo que ha venido sucediendo con el SEIB en Ecuador, configura un inédito fenómeno de violación masiva de la normativa que protege los derechos colectivos de los pueblos indígenas, como queda demostrado más arriba.

El anuncio de la “creación” o constitución del CPSEIB reconoce en parte la representación colectiva de las nacionalidades indígenas; pero al haber sido desconocido un proceso previo de elección y designación, deja muchas dudas y no genera muchas expectativas. Dado los antecedentes de la “revolución ciudadana” de cooptar, silenciar o someter a las organizaciones sociales y a las nacionalidades, la sospecha que queda flotando es que se constituirá un CPSEIB al gusto y a la media del gobierno, dispuesta no a construir sino a aplaudir y legitimar el discurso oficial de encubrimiento de la realidad educativa. Hemos demostrado que no les importa la ley. Pues, el abrumador dominio político en todos los aparatos y órganos del estado ha creado un sentido de impunidad y ha colocado a las autoridades del estado por encima de la ley que ellas mismas han decretado. A esto hay que añadir el arrogante mesianismo y un estado de propaganda que ha entronizado la suspicacia y la mentira sistemática y deliberada para conducir los debates hacia otros lados (v.g. pedir una lista de comunidades que no quieren escuelas equipadas con tecnología) o para encubrir lo que realmente está sucediendo (v.g. el sistema de formación docente que alimenta el SEIB ha sido desmantelado, no existen libros de texto para el SEIB, el énfasis en la inversión y en la ampliación de la cobertura, soslayando el hecho de que un currículo estandarizado es obligatorio y único en todo el país, etc.).

La constitución del Consejo Plurinacional del Sistema de Educación Intercultural Bilingüe, incluso en el evento de que se realizara dentro del marco de la ley y con total autonomía de las nacionalidades, sería incompleta, pues uno de los miembros debe ser el Director ejecutivo del Instituto de Idiomas, Ciencias y Saberes Ancestrales del Ecuador, que no ha sido constituido todavía, demostrando con este “descuido” otra violación de la LOEI, en vigencia desde hace cuatro años.

El señalamiento de Victoria Tauli-Corpuz que: “Es importante que los indígenas puedan establecer sus propios sistemas educativos, sus propias escuelas para que puedan así educar a sus hijos en base a la cosmovisión”, supone el ejercicio pleno de los derechos colectivos por los pueblos indígenas, basado necesariamente en la autonomía y la autodeterminación, tal como mandan las leyes nacionales e internacionales. Sin autonomía no hay educación bilingüe.

Referencias

Bernstein, Basil. “A Response”, en: A. R. Sadovnik (comp), Knowledge and Pedagogy. The Sociology of Basil Bernstein. Norwood: Ablex, 1995.

Constitución Política del Estado, 2008. www.administracionpublica.gob.ec/…/download.php?

Ley Orgánica de Educación Intercultural. Registro Oficial No. 417, de 31 de Marzo del 2011.

Tadeu Da Silva, Tomaz. “El Proyecto educativo de la nueva derecho y la retórica de la calidad total”, en: Pablo Gentili (comp), Cultura, política y Currículo (Ensayos sobre la crisis de la escuela pública). Buenos Aires: Editorial Lozada, 1997.