LENÍN MORENO O UNA ECONOMÍA A LA DERIVA. Por David Villamar

El presidente Lenín Moreno ingresa a la Asamblea Nacional en el informe anual de su gestión. Foto: Presidencia del Ecuador.

El gobierno de Lenin Moreno acaba de cumplir un año en funciones. No obstante, recién en abril de 2018, presentó un plan económico, habiendo entonces perdido casi la cuarta parte de su período de gobierno en medio de una inquietante ambigüedad política y un peligroso inmovilismo.

Esto no deja de sorprender, pues ya en julio 2017 decía haber recibido un presupuesto desfinanciado, insistiendo que recibió “la mesa servida de deudas” ¿Si recibió la economía en tan mal estado, por qué demoró, entonces, tanto tiempo en  tomar medidas?

Una de dos: o bien se exageró en la gravedad de la situación o bien no se actuó de manera oportuna y adecuada. La primera posibilidad es que la situación no fuese tan grave como la descrita (algo apoyado en el hecho de que la economía en 2017 creció al 3%). En efecto ¿Quién podría dilatar por 11 meses la toma de decisiones ante una situación catastrófica? habría que preguntarse. Al respecto, bien vale recordar –para quienes tienen memoria política de las décadas 80 y 90 del siglo pasado- que incluso se acuñó el término “paquetazo” para referirse al conjunto de medidas de ajuste con las que iniciaba su gestión un gobernante para enfrentar el ‘escenario calamitoso’ en que cada uno decía haber recibido la economía de manos de su antecesor. Pero aún si la situación del país no era la pregonada por el gobierno, eso no significa que no debían concretarse acciones. Es más, la manifiesta lentitud en la toma de decisiones devela que el nuevo gobierno habría priorizado su agenda política en detrimento de la agenda económica, como veremos, con las repercusiones económicas que aquello conlleve.

El presidente Moreno asume funciones en un contexto en el que era fundamental tomar medidas para enfrentar el desmonte de las salvaguardias cambiarias y varias secuelas de la llamada “tormenta perfecta”. Es preciso recordar que, desde finales del año 2014, la economía ecuatoriana sufrió múltiples shocks exógenos, varios de ellos simultáneos (gráfico 1). Cualquiera de estos shocks, por sí solo, habría bastado para poner en apuros la programación fiscal de un gobierno, incluso desencadenar una recesión. Por ello, difícilmente se podría exagerar al referir la gravedad de su advenimiento casi simultáneo, sobre todo en una economía dolarizada como la ecuatoriana, de por sí frágil por su estructura productiva predominantemente primario exportadora, y altamente dependiente del flujo de divisas para el manejo de su liquidez.

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Gráfico 1. La tormenta perfecta: Crecimiento trimestral real de la economía ecuatoriana y varios shocks exógenos 2001 – 2017. Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: David Villamar.

Ante tal acumulación de choques externos, el gobierno anterior tomó decisiones de política económica orientadas a contrarrestar el consecuente deterioro de la economía. En otras palabras, aplicó política anti-cíclica.

Así, pocas semanas después del shock petrolero de 2014 –y ante la imposibilidad de regular el tipo de cambio en dolarización– el gobierno había puesto ya en acción un conjunto de medidas como las salvaguardias cambiarias (vigentes desde enero 2015) para productos provenientes de Colombia (21%) y Perú (7%). Poco después, en marzo 2015, éstas fueron reemplazadas por sobretasas globales a cerca de 2800 partidas arancelarias (32% de los productos importados), con tasas que fluctuaban entre el 5% y 45%, según el tipo de producto. Esto con el fin de reducir importaciones y corregir el desequilibrio externo, frenando la salida de divisas; objetivo que, como indica el gráfico 2, se habría logrado. De esa forma, en el período de vigencia de las salvaguardias, las importaciones se reducen notablemente.

Gráfico 2. Evolución de importaciones del Ecuador y vigencia de las salvaguardias cambiarias 2009 – 2018. Fuente: Banco Central del Ecuador Elaboración: David Villamar.

Otra medida relevante, ante la reducción de los ingresos petroleros, fue la priorización de la inversión pública por sobre el gasto corriente con el fin de dinamizar la economía. Esto se materializó, por ejemplo, mediante un congelamiento temporal de sueldos y gastos administrativos en el sector público, y paralelamente, un impulso a los grandes proyectos de infraestructura (proyectos hidroeléctricos y de construcción), para aprovechar en lo posible los efectos multiplicadores de la inversión. Con la misma lógica, se abrió varias opciones crediticias con Bonos del Estado, créditos bilaterales, etc.

Más adelante, al enfrentar el terremoto de abril 2016, nuevas medidas fueron aplicadas pocas semanas después de la catástrofe, con miras a la recuperación de las zonas afectadas. Una de las principales fue la elevación del IVA del 12% al 14%, vigente de junio 2016 a mayo 2017, así como la implementación de ciertos impuestos solidarios que permitiesen disponer de recursos.

Como se vio en el gráfico 1, la aplicación de estas y otras medidas, revirtió los efectos recesivos de los shocks mencionados y ya a partir del segundo trimestre de 2016 la economía da muestras de recuperación sostenida, terminando el año 2017 con el referido crecimiento de 3%. Por supuesto, al analizar la eficacia de una política anti-cíclica, además de la pertinenciade las medidas tomadas, es clave preguntarse sobre su aplicación oportuna, es decir, minimizando el rezago de la misma.

El rezago, en política contracíclica, es el tiempo que transcurre entre la ocurrencia de un shock y el momento de alteración de las condiciones económicas, resultante de las decisiones tomadas para enfrentar dicho shock.

El rezago tiene dos componentes: el llamado rezago interno se refiere al lapso de tiempo transcurrido entre el shock y la toma de medidas para enfrentarlo, mientras que el rezago externo es el tiempo que tardan esas medidas en surtir efecto.

Es importante resaltar que los hacedores de política tienen mayor control sobre el rezago interno que sobre el externo, pues este último depende en gran medida de factores ajenos a su control. Por eso, con el fin de minimizar el rezago total (y maximizar la probabilidad de éxito de la política anticíclica), resulta fundamental que la respuesta política ante el shock (o sea la toma de medidas económicas) se realice de manera rápida y oportuna, es decir, reduciendo al mínimo el rezago interno. En efecto, la demora en la toma de decisiones (aun de medidas que sean las adecuadas) va en desmedro de su eficacia y puede incluso perniciosamente tornarlas en pro-cíclicas, es decir, que terminen profundizando aún más el deterioro económico en vez de revertirlo. Nótese cómo, ante el shock petrolero y apreciación del dólar, ocurridos hacia fines de 2014, ya en enero 2015 se tomaron medidas de respuesta. Del mismo modo, las acciones contra el terremoto de abril de 2016 se realizan pocas semanas después de éste. Es claro que el manejo del rezago interno constituyó un factor clave para el éxito de la política aplicada.

Ahora bien, como se indicó al inicio, al nuevo gobierno le urgía tomar medidas para enfrentar el desmonte de las salvaguardias cambiarias, diversos coletazos derivados de los shocks exógenos antes mencionados, pero también la apremiante necesidad de cumplir su baratillo de ofertas de campaña (entre las que constaban la construcción de 40 universidades técnicas, la creación de 250.000 empleos por año, el aumento del Bono de Desarrollo Humano a 150 dólares, el Plan Toda Una Vida, el Plan Casa Para Todos con una construcción de 325.000 viviendas, entre otros). Ofertas, todas estas, que generan fuertes requerimientos fiscales y que corresponden a nuevo gasto, es decir, que no estaban contempladas en el Presupuesto General del Estado heredado. En consecuencia, era responsabilidad del presidente Moreno viabilizar el plan de gobierno que ofreció y que fue aprobado en las urnas.

Así por ejemplo, cuando el ex-presidente Correa asume el cargo en enero 2007, se sabe que llega con una agenda de recuperación del rol del Estado en la economía y priorización de la deuda social. Esto en la práctica, se materializó en un aumento del PGE (inicial) de 14% (incrementando respectivamente en 18% la inversión social y en 20% la inversión productiva), una subida progresiva de salarios a servidores públicos, contratación de personal en las áreas de salud y educación, apoyo al agro vía crédito (fortaleciendo CFN y BNF) y subsidios agrícolas (urea y otros insumos), impulso a la micro y pequeña empresa a través de crédito productivo (incluyendo “créditos 5-5-5” ofrecidos en campaña), apoyo a la vivienda a través de programas de vivienda popular y la duplicación del bono de la Vivienda, priorización de sectores vulnerables con el aumento de cobertura y duplicación del Bono de Desarrollo Humano, énfasis en salud con la declaratoria de emergencia para descongestionar los hospitales públicos y promover inversión en equipamiento y rehabilitación de las unidades de salud públicas, inversión en infraestructura (hidroeléctricas, carreteras, etc.).

Buena parte de la agenda descrita empezó a ejecutarse desde los primeros 2 meses de gobierno, generando la necesidad de movilizar ingentes cantidades de recursos (en principio no disponibles) hacia las áreas mencionadas. Por lo que, la puesta en marcha de un programa económico que viabilice tan ambiciosa agenda, debía darse con la misma celeridad con la que habría de enfrentarse un shock exógeno; es decir, sin demora alguna.

Por ello, ya en abril de 2007 (a menos de tres meses de haber sido posesionado como presidente), Rafael Correa presenta el programa económico que le permitiría ejecutar su plan de gobierno, con objetivos claros como la elevación gradual de la presión fiscal vía un aumento progresivo del impuesto a la renta y la ampliación de la base de recaudación, el fortalecimiento de la gestión recaudatoria del Servicio de Rentas Internas (SRI) y la lucha contra la evasión de grandes grupos económicos. A esto se sumó la liberación de recursos del Fondo de Ahorro y Contingencia y Fondos de Estabilización para inversión social y productiva en vez de destinarlos al pago de deuda externa, la reducción en 27.5% del peso del servicio de la deuda en el PGE y la eliminación de las preasignaciones[1], dejando además abierta la puerta a la posterior renegociación de contratos petroleros y de ciertos tramos de deuda externa (la llamada deuda ilegítima). Independientemente de si uno considera o no conveniente el plan de gobierno del presidente Correa, no se puede negar la celeridad en el planteamiento de un correspondiente programa económico para ejecutarlo.

De su lado en cambio, el presidente Moreno, en lugar de presentar de inmediato un plan de acción que le permita obtener los recursos para cumplir con el mandato que el pueblo le diera en las urnas y enfrentar la “calamitosa situación” que -según él- heredó, optó por exhibir en octubre de 2017 un manojo de propuestas carentes de dirección, más de corte político que económico. Entre estas, entregó por ejemplo el dinero electrónico a la Banca privada, ofreció la eliminación, vía consulta popular, de la llamada Ley de Plusvalía, propuso unas pocas medidas tributarias y arancelarias cuyos efectos disuasivos sobre importaciones serían mínimos (al igual que lo sería su impacto recaudatorio).

No fue sino en abril de 2018, 11 meses después de iniciada su gestión, que presenta su programa económico, que es de hecho un plan de austeridad, y que entre otras cosas, apunta a reducir el tamaño del Estado, conceder amnistía tributaria a los deudores del fisco, sobre todo los grandes grupos económicos, y desmontar progresivamente el ISD; por último incorporando en la ecuación un serio conflicto de intereses al entregarle el Ministerio de Finanzas a un representante de las cámaras de industrias.

En otras palabras, deja de lado por completo el énfasis anticíclico que logró reactivar la economía luego de la llamada “tormenta perfecta” y revela nula comprensión de la importancia de minimizar el rezago en el manejo macroeconómico.

Como resultado de su falta de decisión, el gobierno de Moreno se vio obligado a contratar 7.500 millones de nueva deuda para cubrir su requerimiento fiscal (utilizando varias opciones de financiamiento abiertas por el gobierno anterior), acercándose peligrosamente al límite permitido de endeudamiento del 40% del PIB. Así, el programa económico del gobierno se presenta en un contexto macroeconómico muy delicado, donde el mismo Moreno erosionó su capacidad de endeudamiento, acumuló once meses de desequilibrios externos con importaciones no controladas y desperdició casi un año en el que pudo implementar reformas tributarias eficaces para el cumplimiento de su plan de gobierno.Las consecuencias económicas y sociales de esta prolongada inacción aún están por descifrarse.

Por último, si esta erosión de su campo económico de acción es grave, no lo es menos la erosión (provocada por el mismo Moreno) de su campo político de acción. En efecto, pese a haber llegado al gobierno con mayoría legislativa, su pobre manejo político y falta de visión mermaron ese apoyo inicial, dejándolo a merced de las componendas con los partidos de la derecha. Esto último permite prever que las opciones que le van quedando al gobierno, dejan cada vez menos espacio a la ambigüedad inicial y deberán ubicarse ineludiblemente en el lado del espectro político que marcan, como lo estamos ya viendo, los nuevos aliados de Moreno.

[1] Cabe recordar que buena parte de los recursos tributarios estaba preasignada en el 2007: 36% del Impuesto a la Renta, 10% del IVA y 49% del ICE se transferían como donaciones a universidades, fondos municipales y de desarrollo, programas sociales, entre otros.

Artículo publicado originalmente en: ISIP