REFORMAS A LA LOES: MUCHO RUIDO, POCAS NUECES. Por Juan F Borja*

Con 120 votos afirmativos se aprobó el Proyecto de Reformas a la LOES. Tras un pleno de ocho horas de duración. Foto: Flickr Asamblea Nacional.

El neoinstitucionalismo[1], corriente ideológica y política que guió el destino del país en el gobierno anterior, utilizó el poder del Estado y de sus instituciones  para controlar a la sociedad con la finalidad de desarrollar el capitalismo y favorecer el crecimiento de una nueva burguesía.

Una de las estrategias adoptadas en el campo político fue la de controlar los poderes del Estado: el Legislativo, Judicial, Electoral y órganos como el Consejo de Participación Ciudadana, la Contraloría de la Nación e instituciones como las universidades y escuelas politécnicas. 

La Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) fue impuesta  en octubre del 2010, en contra de la voluntad de los sectores democráticos de la  universidad, que no alcanzaron a articular un movimiento de resistencia fuerte, el sistema universitario termino doblegado por la normativa y silenciado por temor.

Cuatro son los efectos que generó la ley en la sociedad y el sistema universitario: limitación de la autonomía y democracia; crisis social al dejar fuera del sistema a un gran número de bachilleres, desvalorización de la calidad de los títulos profesionales y debilitamiento de la universidad pública en favor de la universidad particular.

Con el cambio de gobierno y al existir un ambiente más propicio y de libertad para la expresión de las ideas, desde algunos sectores de la academia, de los organismos que administran el sistema, del gobierno y de la Asamblea Nacional se empujó el cambio a la LOES, que finalmente se concretó con el proyecto de reformas que ha sido publicado en el Registro Oficial el pasado 3 de agosto. Estas reformas presentan algunos avances relacionados con el cogobierno estudiantil, la integración del Consejo de Educación Superior (CES) , la gestión presupuestaria y la contratación pública.

El presente artículo analiza las consecuencias negativas que generó la ley que ha sido modificada y las reformas que se considera son positivas, pero que desde el punto de vista del autor, son insuficientes para cambiar la esencia autoritaria y de control  por parte del Estado al sistema universitario.

Limitación de la autonomía y democracia

La LOES limitó la autonomía , el cogobierno y la democracia con la finalidad de ejercer un control del sistema universitario y funcionalizarla a los intereses del gobierno; se creó la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (Senescyt) como organismo rector de la política pública del sistema, el Consejo de Educación Superior (CES) y el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Ceaaces) fueron tomados por académicos vinculados al gobierno para  utilizarlos como instrumentos de  presión y chantaje a los rectores, quienes por temor terminaron sometidos a la política del Estado.

Es importante mencionar, que para alcanzar el objetivo de control sobre el sistema universitario, el gobierno destinó una importante cantidad de recursos para el fortalecimiento burocrático de estas instituciones: el CES y CEAACES pasaron de un presupuesto de $ 623.377 dólares en el 2011 a $ 7’501.691 en el 2012 y $ 13’092.062,11 para el 2013.[2]

Se eliminó el sistema de elección democrática de las autoridades académicas, decanos, directores de carrera etc., estos en la actualidad son designado por los rectores de las universidades y por lo tanto subsumidos a su voluntad, demostrando así que el sistema de control es perverso y el gobierno somete a los rectores y estos a su vez a las autoridades académicas, todo resquicio de pensamiento crítico se elimina.

El cogobierno fue disminuido del cincuenta por ciento al veinte y cinco por ciento, para la representación estudiantil y al cinco por ciento, en el caso de la representación laboral.

 Con las reformas se mantiene el control del Estado sobre la universidad

Las reformas realizadas en la ley no alteran el control del gobierno sobre el sistema de educación superior, a  través de lo que denominan “órgano rector” (art.15), institución que reemplaza de nombre a la SENESCYT,  se limita la autonomía universitaria y se asegura la dirección del sistema universitario por parte del Estado.

“Art. 15.- Organismos públicos del Sistema Nacional de Educación Superior.- Los organismos públicos del Sistema Nacional de Educación Superior son:

  1. a) El Consejo de Educación Superior;
  2. b) El Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior;
  3. c) El órgano rector de la política pública de educación superior”.

 Se persiste en el incumplimiento del Art. 353 de la Constitución que sostiene que el sistema de educación superior se regirá por “dos organismos públicos”: el primero debe ser “de planificación, regulación y coordinación interna del sistema y de la relación entre sus actores y la Función Ejecutiva” y el segundo debe tener la calidad de “organismo técnico de acreditación y aseguramiento de la calidad de instituciones, carreras y programas”. De manera que solo estos dos organismos que son el CES y el CEAACES tienen el amparo de la norma constitucional y no el denominado órgano rector.

Existe un pequeño avance en la ley al  permitir la presencia de un rector de la universidad pública y privada en el CES, así como de los estudiantes de estas instituciones, estos  serán convidados de piedra, puesto que solo participarán con voz.

Art. 167. a) Los delegados permanentes, que tendrán derecho a voz, sin voto, serán los siguientes: tres representantes de la Asamblea del Sistema de Educación Superior designados por su Directorio que serán: un rector representante de las universidades o escuelas politécnicas públicas; un rector representante de las universidades o escuelas politécnicas particulares; y, un rector representante de los institutos técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y conservatorios superiores.

Ligero avance en el cogobierno estudiantil

La persistencia en la lucha  de la dirigencia estudiantil organizada en la Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE) les permitió alcanzar un triunfo parcial, puesto que las reformas contemplan un incremento de la representación de los estudiantes al treinta y cinco por ciento en relación con la de los docentes.

Art. 60.- La participación de las y los estudiantes en los organismos colegiados de cogobierno de las instituciones de educación superior públicas y particulares, en ejercicio de su autonomía responsable, será del 25% al 35% del total del personal académico con derecho a voto, exceptuándose al rector o rectora, vicerrector o vicerrectora y vicerrectores o vicerrectoras de esta contabilización.

El sistema de designación de los decanos y autoridades académicas se mantiene, con relación a esta temática, la gran mayoría de rectores en los distintos foros que se abrieron para debatir las reformas a la LOES mantuvieron  una posición funcional, puesto que se encuentran muy cómodos y  a gusto,  al concentrar el poder institucional por medio de la designación.

Las universidades ya no perderán sus recursos no devengados y tendrán un régimen especial de contratación pública

Una de las formas más efectivas para controlar el sistema universitario fue la de limitar la autonomía económica a través del control al gasto por parte del Ministerio de Finanzas , antes de la vigencia de la LOES que fue aprobada en el 2010 , las universidades tenían una cuenta especial en el Banco Central, a las que el Estado realizaba las transferencias presupuestarias y en las que podían depositar sus recursos de auto gestión, con la Ley aprobada en el 2010, los recursos tenían que depositarse en la cuenta única del tesoro nacional y si no eran utilizados al final del ejercicio presupuestario, ya sea por incapacidad burocrática de gestión de las universidades o por la trabas puestas en la ley de contratación pública, estos  recursos   regresaban a las arcas públicas y el gobierno disminuía el presupuesto de la universidad en el siguiente año fiscal, así tenemos como ejemplo a la Universidad Central del Ecuador, que en el año 2014,ejecutó un gasto $176 millones y que en el año 2017 terminó con un gasto de $142 millones[3] .

Esta normativa ha sido reformada y las universidades ya no perderán los recursos no devengados, lo que constituye un importante avance.

En el artículo 20 de la norma se establece que: los saldos presupuestarios comprometidos de las instituciones de educación superior pública que se encuentren en ejecución, no devengados a la finalización del ejercicio económico, se incorporarán al presupuesto del ejercicio fiscal siguiente de manera obligatoria, automática e inmediata al inicio del período fiscal.

Además, las universidades con la nueva ley tendrán la oportunidad de depositar los ingresos de autogestión en una cuenta del Banco Central, mientras que los fondos provenientes del Estado seguirán siendo transferidos a la cuenta única.

Las reformas disponen que el sistema universitario contará con un régimen especial de contratación pública, con esta normativa las universidades tendrán mayores posibilidades de adquirir equipos, insumos y reactivos de laboratorio para ser más eficientes en la ejecución presupuestaria.

Art. 23.1.- Régimen especial de compras públicas.- Las instituciones de educación superior públicas tendrán un Régimen especial de compras públicas, el mismo que será regulado por el órgano técnico rector de la contratación pública en coordinación con los organismos públicos de educación superior.

Crisis social al excluir a los jóvenes del sistema de educación  superior.

La Ley implementó un sistema de ingreso a la universidad pública que combinado con la política errada de eliminar el bachillerato técnico polivalente dejó a 700 mil jóvenes fuera del sistema universitario público, los denominados “ni –ni” ; ni trabajan , ni estudian. Los más perjudicados, los jóvenes de los estratos pobres de la población.

De acuerdo al texto Lineamientos de Políticas Públicas para la Educación Superior 2017-2021[4] , los estudiantes ubicados en los 5 deciles económicamente altos son los que presentan una tasa de ingreso más alta al sistema de educación superior, con un 65 %, frente al 33,5 % de los jóvenes pertenecientes a los  deciles económicamente  bajos.

En la investigación anterior se puntualiza que, en los seis procesos del Examen Nacional de Educación Superior (ENES) [5] realizado entre febrero 2012 y marzo 2014, se inscribieron 974.986 estudiantes y solo alcanzaron un cupo 236.809.

Los postulantes que aprobaron  el examen de ingreso con menos puntajes fueron ubicados en carreras que no respondían a su vocación o interés, por los tecnócratas de la Senescyt, fueron obligados a estudiar en universidades situadas en provincias alejadas de su lugar de residencia, separándoles  del núcleo familiar e incrementando la carga económica para los padres.

Por otro lado, los padres de los jóvenes de los estratos medios tuvieron que realizar un esfuerzo económico, endeudarse en el sistema financiero para cubrir los costos elevados de matriculación y colegiatura de las universidades privadas y de esa manera garantizar el acceso de sus hijos al sistema universitario.

Los beneficiarios de este sistema de ingreso  fueron los propietarios de las universidades privadas y los jóvenes de los estratos económicos altos de la sociedad,   puesto que en el sistema privado el factor económico es el decisivo, mientras que las exigencias para el ingreso son menores.

Según Enrique Ayala Mora, ex rector de la Universidad Andina Simón Bolívar, la Universidad de las Américas incrementó el número de estudiantes matriculados de 4 mil a 14 mil, en los 8 años de vigencia de la ley[6].

Los institutos superiores otorgarán títulos de tercer nivel  para resolver la crisis de exclusión

Parece que el efecto de exclusión a los jóvenes del sistema de educación superior generado por la LOES y la política errada en el nivel medio de la educación se lo quiere resolver a través de la normativa, que permitirá que los institutos tecnológicos superiores otorguen el título profesionales de tercer nivel, equiparables con los títulos universitarios y por lo tanto, habilitantes para continuar la formación a nivel de postgrado, en las llamadas maestrías tecnológicas.

Art. 114.- De la formación técnica y tecnológica.- La formación técnica y tecnológica tiene como objetivo la formación de profesionales de tercer y cuarto nivel técnico-tecnológico orientada al desarrollo de las habilidades y destrezas relacionadas con la aplicación, coordinación, adaptación e innovación técnico-tecnológica en procesos relacionados con la producción de bienes y servicios.

Esta normativa permite regresar al pasado, a las denominadas “universidades de garaje”, puesto que estos institutos – la gran mayoría privados – no cuentan con recursos humanos y físicos para garantizar una educación de calidad equiparable a la formación universitaria y politécnica.

Debilitamiento de la universidad pública

La LOES debilitó a la universidad pública, institución que históricamente formó a los profesionales que requería el aparato productivo, el sector de servicios y comercial; dio prioridad en la inversión y recursos a las universidades estatales que fueron creadas a la imagen y semejanza de los objetivos del gobierno y propició el crecimiento de las universidades privadas.

Yachay: la joya de la Corona es un proyecto fallido

A través de la ley anterior, el gobierno creó 5 universidades a las que las llamó emblemáticas: Yachay, Universidad Nacional de Educación (UNAE), Universidad Amazónica Ikiam, y la Universidad de las Artes (UArtes) con el objetivo que estas formen los nuevos cuadros profesionales  para apuntalar el modelo económico, político y social del gobierno anterior .

Para Quispe y Reyes[7], el gobierno entregó a la Universidad Central del Ecuador el equivalente a  $4.097 por cada alumno; la Universidad de Guayaquil $2.574 por estudiante, mientras que para los estudiantes de Yachay se asignó $13.705 dólares por estudiante, es decir, un estudiante de Yachay recibió tres veces más que uno centralino y cinco veces más que un estudiante de la Universidad de Guayaquil.

Es de conocimiento público las serie de irregularidades que se han presentado en Yachay[8], según la investigación realizada por el diario El Telégrafo con base en un informe de Contraloría: “se evidencia un conjunto de irregularidades como retrasos en la ejecución de obras, procesos contractuales que no siguieron las normas, el no cobro de multas por incumplimiento de los contratistas, pagos en exceso, arrendamientos no justificados de locales”.

Las universidades privadas  acrecentaron sus ingresos

Como mencionamos en un párrafo anterior, el sistema de ingreso limitó el acceso de los jóvenes a la universidad pública y abrió la puerta para el ingreso a las universidades privadas, estas se beneficiaron con el incremento de la población estudiantil y como consecuencia de esto, sus ingresos económicos. Según el Diario el Telégrafo [9], la Universidad de las Américas en el año 2013, tuvo un excedente económico de diez millones con doscientos mil dólares, la Universidad Politécnica Salesiana, de diez millones con doscientos veinte y cinco mil dólares y la Universidad Técnica Particular de Loja , dieciséis millones de dólares.

Desvalorización del título universitario

Desde el CES a través del Reglamento de Régimen Académico y de los rediseños curriculares se desvalorizó el título universitario, se disminuyeron los tiempos de duración de las carreras y con ello la calidad y capacidades para ejercer la profesión. Con un título universitario devaluado los profesionales se ven obligados a estudiar una especialidad o maestría y de esa manera ser más competitivos en el mundo laboral.

La formación de cuarto nivel es pagada, tanto en el sistema público como en el privado, razón por la cual son raros los casos en que los jóvenes de los estratos económicos tienen la posibilidad de acceder a estos estudios.

La nueva situación del país abre una oportunidad para la recomposición del movimiento universitario

La nueva situación política del país matizada por la victoria del movimiento social en la consulta popular ha determinado que el Consejo de Participación Ciudadana  inicie  el desmontaje del aparto institucional con el  que el gobierno anterior controló a la sociedad, al mismo tiempo que  emprende una lucha sin cuartel para  sancionar a los responsables de la corrupción.

Es en este marco, los universitarios deben recuperar la capacidad de conciencia y organización.

Además, debemos aprestarnos a movilizarnos ideológica y físicamente para recuperar la autonomía, la democracia y el cogobierno, así concretar las reformas que requiere la universidad ecuatoriana con la finalidad de construir una universidad científica, de calidad y comprometida con las mejores causas del pueblo y la nación ecuatorianas.

* Secretario ejecutivo de la Federación de Profesores Universitarios y Politécnicos del Ecuador y representante docente al Consejo Universitario de la Universidad Central del Ecuador  (UCE).

[1] El neoinstitucionalismo puede ser visto como una alternativa heterodoxa al neoclasicismo, pero sin abandonarlo, porque aplica las categorías e instrumentos de la teoría económica convencional. El bagaje teórico de esta corriente proviene de la escuela institucionalista, que había sido opacada y duramente criticada por los postulados económicos de la teoría neoclásica. La propuesta radica en definir la centralidad de las instituciones en la dinámica y desarrollo de los sistemas económicos: José Ayala Espino (1999), Instituciones y economía. Una introducción al neoinstitucionalismo económico. 

[2] Andrés Quishpe  y Gustavo Reyes: La encrucijada económica de la universidad ecuatoriana. PLAN V.18 de septiembre del 2017

[3] https://bit.ly/2OjSIol  

https://bit.ly/2M2ILOP

[4]  Documento elaborado por los grupos de trabajo Universidad y Sociedad, Quito, Guayaquil y Cuenca. Ecuador 4 de julio de 2017.

[5] Examen Nacional de Educación Superior

[6] Entrevista en Radio Visión , programa Buenos Días ,mayo 23 /2018

[7]     https://bit.ly/2OfgoKC

[8]  https://bit.ly/2Oip1Ed

[9] https://bit.ly/2OQ3EuR