¿SE DEBE CONCESIONAR LAS EMPRESAS ESTRATÉGICAS DEL ESTADO? Por Isaías Campaña C.*

Lenín Moreno, presidente del Ecuador. Foto: Flickr Presidencia del Ecuador

Ecuador en los últimos decenios registró crónicos déficits presupuestarios derivado del creciente servicio de la deuda pública, altos niveles de corrupción, evasión/elusión de impuestos, inadecuada gestión de las empresas públicas y deficiente administración de los recursos humanos. Se estima que el déficit fiscal en el año 2019 se sitúe sobre los $ 8.000 millones.

El gobierno del presidente Lenín Moreno, en los últimos años, ha recurrido reiteradamente al endeudamiento externo de los organismos regionales y especialmente del gobierno de la República Popular China, a altas tasas de interés y atados a determinados proyectos. Se prevé que el Ejecutivo va a seguir en la misma línea de endeudamiento, especialmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que, a su vez, abrió las puertas a los créditos del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).  Ecuador recibirá $ 4 200 millones en este 2019

En esa dirección el “gobierno de todos” ha enviado señales que se consideran positivas a los organismos multilaterales como la aprobación de la Ley de Fomento Productivo que permitió la exoneración del pago intereses, multas y recargos que tenían los grandes deudores con organismos públicos, SRI e IESS. También incorporó importantes incentivos a los empresarios a través de la exoneración de impuestos para nuevas inversiones en diferentes zonas del país.

El Ejecutivo, poco tiempo después, elevó los precios de las gasolinas Súper, Extra y Ecopaís para reducir el nivel de subsidios. Y según el súper asesor del primer mandatario y principal vocero del Palacio de Carondelet, Santiago Cuesta, se prevé concesionar importantes y estratégicas empresas del Estado al sector privado en el menor tiempo posible.

En la administración del gobierno de la “Revolución ciudadana” se deterioraron las relaciones con los organismos multilaterales, el BM y FMI. Sin embargo, en actos de contrición, el presidente Moreno ha dado un giro de 180 grados en la ejecución de la política económica con respecto a su predecesor.

Con el propósito estrechar las relaciones con los organismos multilaterales, el primer mandatario se reunió en Davos, el 24 de enero de 2019, con la directora gerente del FMI, Christine Legarde, quien destacó su apoyo “a los esfuerzos de reforma del presidente Moreno por su fuerte enfoque en la protección de los sectores más pobres de la sociedad ecuatoriana” (Revista Vistazo, 2019). No obstante, en días previos el INEC revelaba que el empleo adecuado caía de 42,3% en diciembre de 2017 al 40,6% a diciembre de 2018 y, por tanto, aumentaba el empleo inadecuado y la pobreza (INEC, 2019).

El FMI suministra los llamados “planes de rescate” a los países con graves problemas financieros, pero atados a la ejecución de determinadas políticas de ajuste y estabilización orientadas a reducir los gastos públicos y a elevar los ingresos. Las recetas son bien conocidas: eliminar subsidios, incrementar las tarifas de los servicios públicos, promover privatizaciones, subir los aportes de los trabajadores a la seguridad social y aumentar la edad de jubilación, flexibilidad laboral, entre otras.

El presidente de Argentina, Mauricio Macri, en 2018, solicitó un plan de rescate al FMI por $50.000 millones para evitar la fuga de capitales y controlar el desbocado incremento de los precios de los bienes y servicios. El plan acordado con el FMI estableció como metas fiscales un déficit primario de 2,7% del PIB en 2018 y de 1,3% en 2019, así como un descenso de la inflación a un 17% para 2019 y un 13% en 2020.

El gobierno de Mauricio Macri, que durante la campaña electoral prometió reducir los subsidios porque beneficiaba por igual a ricos y pobres, aumentó drásticamente las tarifas de gas natural a un 930%, energía eléctrica 920%, agua corriente 683%, así como redujo la capacidad de compra de los jubilados por los altos niveles de inflación. Pese al histórico plan de rescate del FMI, Argentina entró en recesión en 2018, registró una tasa negativa de crecimiento de 2,8%, y no saldrá de la recesión en 2019, puesto se proyecta una tasa negativa de 1,7% (Banco Mundial, 2019).

Grecia tuvo tres programas de rescate del FMI por 288.700 millones de euros, el primer rescate del FMI fue en mayo de 2010. Luego de salir del último rescate, fines de agosto de 2018, perdió el 25% del PIB, la deuda pública subió de 127% a 180% de su PIB, el desempleo se ubicó en cerca del 20% de la población, el empleo que se crea en su mayor parte es a tiempo parcial y los jubilados perdieron el 20% de sus ingresos. A raíz de la crisis financiera, se produjo un éxodo masivo de la población joven, más de medio millones de personas emigraron a otros países en busca de nuevas oportunidades (RTVE, 2018).

El presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Jucker, en el pleno de la Eurocámara para conmemorar el vigésimo aniversario de la introducción del euro en 1999, “… reconoció que durante la crisis de Grecia que comenzó en 2008 se hicieron cosas `irreflexivas´ y lamentó, en particular, que se atribuyese `demasiada importancia´ al FMI, que participó en los primeros rescates financieros a Grecia” (La vanguardia, 15 de enero de 2019).

Causas de la ineficiencia de las empresas públicas

En diez años de la administración de Rafael Correa se incrementó la participación del Estado en la economía, a través del financiamiento a las distintas actividades productivas, inversiones públicas, obras de infraestructura, incautación de empresas privadas, -especialmente del otrora grupo Isaías, más de 100 empresas-, así como la creación o repotenciación de empresas públicas.

Se considera que las empresas públicas ayudan a regular los precios en mercados monopólicos u oligopólicos, generan fuentes de empleo, producen ingresos para el Estado, pero en los hechos son pocas las empresas públicas que cumplen estas funciones.

Tradicionalmente para puestos gerenciales de empresas públicas se han nombrado a amigos del primer mandatario en funciones y/o amigos de los ministros o de altos funcionarios del Estado, ha predominado más la amistad que las competencias y experticias de los funcionarios designados.

También se ha designado a puestos gerenciales o administrativos altos del Estado simplemente por cuotas políticas, esto es, dirigentes de organizaciones políticas que apoyaron al presidente electo en los procesos electorales, sin que tengan mayores experiencias, competencias para desempeñar esos cargos, éstos a su vez han llevado a todo un séquito de empleados como su equipo.

Las consecuencias de este tipo de designaciones es que se tiene empresas públicas ineficientes, sobrepobladas de empleados, sin planes estratégicos y estados financieros que permitan evaluarlas sobre la gestión de sus administradores, con actos de corrupción crónicos, ausencia de auditorías actualizadas y sobre todo generando pérdidas para el Estado, ésta ha sido la tónica general de las empresas públicas en Ecuador.

Las pérdidas registradas por las empresas públicas contribuyen a aumentar el déficit fiscal, en no pocos casos son deudores de los aportes de sus empleados y trabajadores a la Seguridad Social, proveedores de insumos, servicios básicos; en fin, constituyen una verdadera carga para el Estado.

Empresas públicas con rentabilidad

En el país hay determinadas empresas públicas, importantes y estratégicas, que generan ingresos para el presupuesto general del Estado o para los gobiernos autónomos descentralizados (GADs), incorporan mano de obra tanto calificada como no calificada, aportan recursos de sus empleados y trabajadores a la Seguridad Social y al Servicio de Rentas Internas.

Petroecuador, la empresa más grande del país, se orienta a la exploración, producción, almacenamiento, refinación y comercialización de petróleo a nivel nacional e internacional. Las actividades son realizadas a través de filiales como Petroproducción, Petroindustrial y Petrocomercial.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) apoyó las auditorías realizadas por empresas extranjeras sobre 5 proyectos del sector de hidrocarburos, relevantes y estratégicos, del gobierno de la “Revolución ciudadana”.

En el proyecto de repotenciación de la Refinería de Esmeraldas, el Consorcio Tecnatom de España estableció que el 99% de los montos se contrató por Régimen Especial, es decir, bajo la figura de giro específico del negocio y solo el 1% por licitación. Algunos proyectos alcanzaron hasta 1.156% de sobrecosto. De ahí se explica que el presupuesto inicial para la repotenciación de la Refinería era de $754 millones, pero terminó costando $2.323 millones (Petroecuador, 2018).

En el proyecto de la Refinería del Pacífico, la empresa RSP Energy Ltd. de Reino Unido determinó posible conflicto de intereses, puesto que la empresa que gerenció el proyecto realizó también estudios de ingeniería. Se realizaron 117 estudios a un costo de $395 millones, solo el 30% de los estudios podría ser reutilizado. El resultado de la evaluación estableció sobrecostos por $156 millones en obras de terrenos, vías y campamentos, plataforma y acueducto. En el proyecto de la Refinería se gastaron un total de $1.531 millones y no existe ninguna infraestructura (Ibidem).

En el Poliducto Pascuales-Cuenca, la empresa ABS Group Consulting Inc. de Estados Unidos develó que el valor ductos por milla, se encuentra 250% por encima de su precio para poliductos. Los suelos y taludes del Terminal de Cuenca están en situación de riesgo crítico, la operación no es segura. El presupuesto inicial del proyecto del Poliducto fue de $250 millones, pero terminó costando $623 millones; se calcula que hubo un sobrecosto de 150% (Ibidem).

Los mismos problemas, sobrecostos, irregularidades se detectaron en los proyectos Terminal Marítimo Monteverde, cuyo presupuesto inicial fue de $210 millones, pero finalizó costando $371 millones. En el Proyecto de Licuefacción de Gas Bajo Alto el presupuesto inicial era de $40,1 millones y terminó costando $76,5 millones (Ibidem).

A pesar de los problemas de corrupción que estuvieron involucrados altos ejecutivos de la empresa Petroecuador, en 2017, tuvo ingresos por $9.516 millones de dólares por concepto de exportación de crudo y derivados, venta interna de derivados, comercialización de gas natural, consumo interno de crudo y obtuvo una utilidad en el ejercicio de $1.558 millones, registró una rentabilidad del 16% (Petroecuador, 2018).

El patrimonio de la Empresa Pública más grande del país a diciembre de 2017 se sitúo en $ 7.865 millones y, a esa fecha, laboraban 4.445 empleados.

Según la ejecución presupuestaria de 2018, Petroecuador tuvo ingresos operacionales ejecutados por $ 10.579 millones y el total de egresos ejecutados fue de U$ 2.205 millones; es decir, registró un saldo positivo de $ 8.374 millones que en su mayor parte ingresaron al presupuesto general del Estado (Ibidem).

La Corporación Nacional de Telecomunicaciones (CNT), cuya actividad fundamental son las telecomunicaciones, según el informe de Rendición de Cuentas de 2017, ocupa el primer puesto de telefonía fija, 2´060.000 hogares conectados; e internet fijo, 940.000 hogares; segundo puesto en televisión pagada, 377.700 clientes; y tercer puesto en internet móvil, 1´160.000 usuarios; y telefonía móvil, 2´051.880 clientes (CNT, 2018).

CNT registró ingresos, en 2017, por telefonía fija $ 301 millones; internet fijo $ 254; servicio móvil $ 154; televisión $ 96, trasmisión de datos $ 41 y otras líneas de negocios $ 67 que suma $ 913 millones. Además,  registró una utilidad de $ 150 millones y una rentabilidad del 17%. En la empresa pública de telecomunicaciones laboraban 8.441 empleados, tanto personal fijo como temporal (Ibidem). En contraste, la empresa “Claro”, filial de América Móvil, cuya actividad fundamental es la telefonía móvil, con una planta de 2.983 empleados, tuvo ingresos por $ 1.305 millones, obtuvo utilidades sobre los $ 134 millones y una rentabilidad del 18%.

La Corporación Pública de Telecomunicaciones con una mayor optimización de los recursos humanos y una administración más eficiente podría tener, a su vez, una mayor rentabilidad. Por ello, el principal consejero del primer mandatario y panegirista de las privatizaciones le ha puesto en el primer lugar de las concesiones.

La Corporación Nacional de Electricidad (CNEL), tiene como objetivo principal brindar el servicio público de distribución y comercialización de energía eléctrica en diez provincias del país, bajo el régimen de exclusividad regulado por el Estado.

CNEL agrupa a las otrora empresas distribuidoras Bolívar, Regional El Oro, Regional Esmeraldas, Regional Guayas-Los Ríos, Manabí, Milagro, Los Ríos, Santo Domingo, Península de Santa Elena y Regional Sucumbíos. En 2014, absorbió a la Empresa Eléctrica Pública de Guayaquil.

La Corporación Nacional de Electricidad, en 2017, registró ingresos por $ 1.281,5 millones, gastos y costos operacionales por $ 1.228,3 millones, obtuvo $ 53,2 millones en utilidades y alcanzó una rentabilidad de 4,2% (CNEL, 2017).

CNEL, en 2017, tenía una planta de 6.975 empleados y 2´494.331 clientes que representaba el 49,5% del total de clientes de las empresas distribuidoras a nivel nacional. En el Informe de Rendición de Cuentas del mismo año se reporta que la empresa pública registraba activos por $ 2.904 millones y pasivos por $ 1.123 millones (Ibidem).

La Corporación Eléctrica del Ecuador (CELEC) tiene como actividades fundamentales la generación, transmisión, distribución, comercialización, importación y exportación de energía eléctrica. CELEC agrupa un conjunto de empresas como las centrales hidráulicas Hidropaute, Hidroagoyán, Hidronación e Hidroazogues; y las térmicas Termopichincha, Termoesmeraldas, Electroguayas y Termogas Machala.

Además, incluye el proyecto emblemático del gobierno de la “Revolución ciudadana” Coca Codo Sinclair, la central hidroeléctrica más grande del país, con un potencial de 1.500 MW de potencia, ubicado en los cantones de El Chaco y Gonzalo Pizarro de las provincias de Napo y Sucumbíos, respectivamente. Igualmente, los proyectos Toachi-Pilatón con 254 MW de potencia, que todavía no entra en operación por conflictos con los contratistas, y Manduriacu con 65 MW de potencia.

En la central hidroeléctrica “Coca Codo Sinclair”, a cargo de la empresa china Sinohydro, la Contraloría General del Estado en el examen especial del 14 de noviembre de 2018, estableció que se han generado perjuicios al Estado e identificó 7.648 fisuras, la más grande tiene 38 centímetros, en los distribuidores que están ubicados en la casa de máquinas. La reparación de todas las fallas costaría $ 1.010 millones, e involucraría la remoción de todo el hormigón de la casa de máquinas. El costo total de la central hidroeléctrica fue de $ 2.240 millones (Contraloría, 14/11/2018).

Sin embargo, de los problemas de sobrecostos, irregularidades, corrupción, la Corporación Eléctrica del Ecuador, en 2017, registró ingresos por $ 889,7 millones, sus costos fueron de $ 649,8 millones, gastos de $ 154,4 millones y obtuvo $ 85,5 millones por concepto de utilidades, equivalente a 9,6% de rentabilidad. A fines de año, registró activos por $ 12.196 millones, pasivos $ 1.120 millones y alcanzó un patrimonio neto de $ 11.076 millones (CELEC, 2018).

La otra cara de la moneda

Hay decenas de empresas públicas grandes, medianas y pequeñas que no generan utilidades y por tanto rentabilidad, por su inadecuada administración, manejo político, en sus informes anuales de rendición de cuentas, que es obligatorio para las empresas públicas, en no pocos casos no incluyen los estados financieros, auditorías realizadas, que permita conocer la situación real de las empresas.

La empresa pública TAME, cuya actividad es el transporte aéreo, en 2017, tenía una flota operativa en promedio de 8 aviones -Airbus, Embraer, ATR, Kodiak-; tuvo ingresos por $ 156,4 millones, pero registró pérdidas por $ 62,4 millones. En la empresa pública laboraban 1.402 empleados (TAME, 2018).

Según los resultados de la auditoría realizada por la Contraloría General del Estado, “TAME tuvo pérdidas por $ 104 millones en 2014 y de $ 144 millones en 2015. Entre otras cosas, se señala que la entidad no entregó toda la documentación que justifique sus gastos, por lo que las pérdidas podrían ser superiores” (Contraloría, 2018).

La empresa Medios Públicos EP agrupa a Ecuador TV, El Telégrafo, Radio Pública, EditoGran, El Tiempo y Andes Agencia Pública de Noticias. En 2017, tuvo ingresos por $ 34,3 millones, obtuvo una utilidad de $ 200 mil y registró un rendimiento de 1%. En la empresa Pública laboraban 1.508 empleados. Según el Balance General que se incluye en Rendición de Cuentas, al mes de diciembre de 2017, tenía activos por $ 99,9 millones, pasivos por $ 46,8 millones, patrimonio $ 48,1 millones y resultados del ejercicio en curso 0,0 (Medios Públicos, 2018).

El número de empresas públicas seleccionadas en el cuadro que se anexa es de 18, cuyos ingresos suman $ 15.025 millones en 2017, que representa el 14,4% del PIB, y en ellas laboraban 30.087 personas entre empleados y trabajadores.

¿Qué hacer con las empresas públicas?

De la información descrita se infiere que a pesar de que las empresas auditoras extranjeras y la Contraloría General del Estado establecieron sobrecostos, corrupción e irregularidades en las empresas públicas que operan en los sectores de hidrocarburos y generación y suministro de electricidad, han generado recursos importantes para el presupuesto general del Estado, por lo que deberían continuar sus operaciones en estas áreas, esto es, no deben ser concesionadas.

Sin embargo, la actividad petrolera debe estar a cargo de una sola empresa pública, es decir, se debe fusionar Petroecuador y Petroamazonas porque prácticamente tienen las mismas funciones, a fin de optimizar los recursos económicos, humanos y financieros y conseguir mayores utilidades.

Igualmente, las actividades de generación y distribución de la energía eléctrica deberían estar a cargo de una sola empresa pública, esto es, se debería fusionar la Corporación Nacional de Electricidad y Corporación Eléctrica del Ecuador, puesto que realizan las mismas actividades en áreas diferentes y alcanzar mejores economías de escala.

El Art. 314 de la Constitución del Ecuador dispone: “El Estado será responsable de la provisión de los servicios públicos de agua potable y de riego, saneamiento, energía eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y aeroportuarias, y los demás que determine la ley.” A su vez, el Art. 316, primer inciso, manda: “El Estado podrá delegar la participación en los sectores estratégicos y servicios públicos a empresas mixtas en las cuales tenga mayoría accionaria.” Por consiguiente, por mandato constitucional no se puede concesionar las empresas estratégicas del Estado.

En el sector de los medios de comunicación, el Estado debería tener un solo canal de televisión de calidad internacional, para lo cual debería fusionarse Ecuador TV, Canal 10 y Gama TV, y mejorar sustancialmente los contenidos de los programas, no es posible que un canal público, Cadena Ecuatoriana de Televisión, en el segmento de noticias destine tanto tiempo a la crónica roja.

Las empresas públicas que generan poca de rentabilidad o generan pérdidas se debería promover la formación de empresas conjuntas con capitales públicos y privados, sean nacionales o extranjeros, compartan riesgos, costos y utilidades, en el marco de la Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extrajera, publicada el 18 de diciembre de 2015.

El Estado debería reservarse el 51% de las acciones para no perder el control de la empresa, las demás acciones se deberían cotizar en los mercados de valores y la administración de la empresa conjunta podría estar a cargo del sector privado.

Uno de los grandes errores de la política nacional de inversiones es que se ha fomentado el ingreso de empresas extranjeras, especialmente multinacionales, que operan independientemente, sin mayores regulaciones, no transfieren tecnología, utilizan precios de transferencia, envían capitales a paraísos fiscales para evadir impuestos y obviamente obtener mayores utilidades. Una política de fomento de empresas conjuntas podría trastocar ésta la situación.

La República Popular China estableció una política de fomento al capital extranjero, pero básicamente a través de empresas conjuntas, también llamadas Joint Venture, con los resultados económicos por todos conocidos.

Adicionalmente, se debería reformar las Ley Orgánica de Empresas Públicas y el Código Orgánico Integral Penal para tipificar mejor los delitos derivados de los actos de corrupción que se ha vuelto endémico en el país, e incrementar sustancialmente las sanciones y penas para que no queden en la impunidad, como lamentablemente está ocurriendo en el país.

*Docente Universidad Central del Ecuador, Facultad de Ciencias Económicas, aicampana@uce.edu.ec

Bibliografía: