INSISTIMOS: SUBSIDIOS EN CLAVE INTEGRAL. Por Alberto Acosta y John Cajas Guijarro

Triste, pero en nuestra sociedad las posiciones a priori, sin reflexión cual cabezazos a una pared, suelen dominar ante temas difíciles que merecen discusiones profundas. Como resultado, la discusión termina dándose luego de que ya “se metió la pata…”.

Un ejemplo es la torpe y abrupta eliminación de subsidios a los combustibles vivida en los últimos días. Los economistas ortodoxos dicen que la medida “transparentaría precios” y aumentaría la eficiencia del mercado, y hasta afirman que aumentar los precios de los combustibles – resultado de eliminar subsidios – es una medida ecológica1.

Esa eliminación burda de subsidios se hizo sin pensar en los potenciales efectos sobre la estructura económica (con interrelaciones y retroalimentaciones de gran complejidad) ni considerando los efectos sobre las condiciones de vida, ni las percepciones y expectativas de la población.

Es evidente que los subsidios en el Ecuador no pueden seguir intactos, pues nacieron de improvisaciones históricas, carecen de estrategias claras, se han sostenido más por “costumbre” o “miedo”, y benefician mucho más a los sectores acomodados. Pero eso no justifica eliminar los subsidios a la maldita sea: las personas no son básicas y simplonas como dicen los libros de economía; son complejas, llenas de incertidumbres y que, ante cambios abruptos, pueden tener las reacciones más diversas. Mucho más en un contexto de estancamiento económico de años, deterioro sostenido del empleo y creciente frustración social por un país incapaz de ofrecer un futuro digno a las grandes mayorías.

Para enfrentar este debate sombrío y dogmático, damos una lectura preliminar sobre cómo superar los subsidios en clave integral y no solo fiscal, profundizando en algunas propuestas que en su momento ya las hemos planteado. Deseamos proponer alternativas buscando eficiencia económica, justicia social, y sin marginar el equilibrio ecológico.

Ideas fuerza para una propuesta energética integral

  • Primero: diagnosticar

Urge diagnosticar claramente la situación actual de los subsidios energéticos en el país, tanto combustibles, gas licuado de petróleo e incluso energía eléctrica. Un diagnóstico que no puede quedar solo en manos de los economistas (y sus juguetes llenos de supuestos irrealistas): es crucial considerar a especialistas de diferentes áreas – tanto en términos ingenieriles como sociales – que, en equipos multidisciplinarios, elaboren estudios de caso específicos para cada sector influenciado por los subsidios.

Además del diagnóstico, la información difundirse desde los canales oficiales todo el tiempo y de forma transparente. Decimos ésto pues la información disponible al momento es fragmentaria y dificulta la comprensión del sector energético.

Según la poca información oficial disponible, el grupo más subsidiado de gasolinas es la extra y extra con etanol, las cuales tienen la mayor demanda en el país (dejando de lado al diésel). Sobre la distribución por sectores de consumo se sabe que entre 2007-2016 el 46% del subsidio a los combustibles fue al transporte, 14% a la generación eléctrica, 14% al uso residencial, 13% al uso industrial, 8% a la construcción, 4% al comercio y otros servicios públicos. En términos geográficos, según la Cámara Nacional de Distribuidores de Derivados de Petróleo del Ecuador (CAMDDEPE), la mayoría del consumo de gasolinas para autos se concentra en Guayas y Pichincha con 24,6% y 21,4% respectivamente. A su vez, en el mercado automotriz, las gasolinas extra y extra con etanol participan en un 48,7%,  seguidas por el diésel con un peso de 42,9%.

A más de conocer esta información de manera fragmentaria, falta saber cómo se distribuyen los montos del subsidio a los combustibles entre la sociedad. Apenas se estima, según información del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos (Inec), que el quintil de más altos ingresos usaría el 55% de los combustibles, mientras que los de bajos ingresos solo usarían el 3%. Asimismo, desde múltiples fuentes se estima que una revisión generalizada del precio de todos los combustibles podría aumentar los precios en 12% para el transporte, 5% para bienes de consumo duradero y 1% para la comida. Por su parte, un informe de 2010 del Ministerio Coordinador de la Producción indicaría que una revisión de subsidios tendría mayor impacto sobre los hogares del quintil más alto de ingresos, con un efecto más leve en los sectores camaronero y silvicultura.

En el caso del gas licuado de petróleo, la necesidad de un diagnóstico lo más concreto posible es ejemplar: aunque el subsidio se focaliza al uso doméstico, se estima que los usos industriales, suntuarios y de transporte (sin considerar contrabando) se benefician de alrededor de un cuarto del subsidio, pero no hay información oficial detallada al respecto.

Igualmente, estimaciones gruesas señalan que si un vehículo usa combustible ecopaís en promedio obtiene un subsidio anual de casi 1.000 dólares, 677 dólares si usa combustible extra; sin embargo, tampoco hay estimaciones oficiales rigurosas. Estos, y muchos otros datos, deben investigarse con urgencia pues todas las estimaciones poseen un carácter demasiado general. Lo ideal sería tener estudios concretos y específicos incluso a nivel de cada actividad económica productiva y de consumo, elaborados por los equipos multidisciplinarios que previamente mencionamos…

De paso indiquemos que no es correcto enfocarse en la eliminación aislada del subsidio a un solo tipo de combustible, como lo hizo el gobierno de Moreno al enfocarse en la gasolina súper. Tal medida incrementó la demanda hacia la gasolina extra, la cual tiene mayor subsidio, mermó los ingresos obtenidos de aumentar el precio de la gasolina súper e incluso volvió más difícil la propia eliminación del subsidio a la extra. En definitiva, reiteremos, las respuestas deben ser integrales y no improvisadas: ¿por qué, luego de la eliminación del subsidio de la gasolina súper, no se conformaron equipos permanentes para estudiar diferentes escenarios para reducir los subsidios de las demás gasolinas?

  • Segundo: priorizar el transporte público y de mercancías

Se dice que en el Ecuador circulan 2 millones de vehículos, de los cuales 1,7 millones usan gasolina (súper, extra o extra con etanol); de los vehículos que usan gasolina, 67.699 son de alquiler (taxis, camionetas, etc.) y el resto son autos particulares. Por tanto, cualquier eliminación del subsidio a las gasolinas debe afectar al transporte particular, mientras que el transporte público y el transporte de carga deberían subsidiarse.

Algunas opciones que planteamos para enfrentar el subsidio a las gasolinas:

  • Fijar tarifas de transporte público gratuitaso más bajas que las actuales, al menos en los grandes sistemas de transporte en ciudades (y que sea nuevamente el gobierno central -y no los gobiernos seccionales- el que maneje dicho subsidio). Aquí hay que incorporar a todos los sistemas de taxi, que también podrían ser subsidiados. Para financiar la medida cabría quitar el subsidio a las gasolinas a vehículos privados (excepto los de baja gama usados para negocios de Pymes y que deberían registrarse, por ejemplo, en el SRI) e incluso se pude aplicar un impuesto directo progresivo a vehículos de mayor octanaje y de alta gama.
  • Mantener el diésel subsidiado. Aquí habría que estudiar la posibilidad de introducir un subsidio diferenciado para las Pymes y retirar progresivamente el subsidio para la gran industria. A la par se deberíandar incentivos sobre todo para que el sector manufacturero pequeño y mediano pase a usar masivamente energía eléctrica (p.ej. descuentos en las tarifas eléctricas o hasta consumo gratuito de dicha energía, créditos para financiar la transición). Por su parte, de una fracción de las utilidades de la gran industria se podría conformar un fideicomiso (posiblemente administrado por representantes de las universidades) cuyos fondos se usen exclusivamente la transición energética industrial.
  • En el caso del transporte, mantener el subsidio al diésel y prohibir totalmente el uso de vehículo particulares que usen ese combustible, dando paso -en una primera etapa- a una transición del uso de gasolina al diésel por parte de buses y camiones. Paulatinamente habría que transformar los buses, sobre todo en las ciudades, para que puedan usar energía solar o electricidad;ya hay experiencias como el trolebús o incluso con el proyecto del metro en Quito. Para financiar la transición se podría imponer un precio de combustibles incluso más alto al precio sin subsidio en el caso de vehículos particulares, junto con otras medidas fiscales que brevemente mencionamos más adelante.
  • Repensar integralmente al transporte público para otorgarle mayor calidad y dignidad (enfrentando problemas como hacinamiento, inseguridad y acoso). Así, hay que masificar y alentar el uso del transporte público, p.ej. ampliando los recorridos en colegios e instituciones públicas, prohibiendo la circulación de vehículos que solo tengan un pasajero al menos en las principales avenidas o aplicando tarifas para vehículos particulares en zonas de alta congestión.
  • Sustituir autos privados que consumen combustibles fósiles por vehículos eléctricos no resuelve el problema. En las ciudades grandes el problema del transporte es cada vez más complejo por la cantidad creciente de automóviles privados. Por ello, hay que normar y hasta limitar esa expansión para mejorar sustantivamente al transporte público, cuya transición energética es prioritaria.
  • Aplicar tarifas de electricidad diferenciadascon valores más bajos en el campo y en ciudades pequeñas y medianas, por ejemplo, con menos de 50 mil habitantes (similar tratamiento podría darse a tarifas telefónicas). En sectores populares, incluso cabría ampliar entrega de electricidad subsidiada (sobre todo en la costa ecuatoriana por uso masivo de ventiladores, por ejemplo), con una tarifa más alta para quienes más consumen, enfatizando uso de subsidios cruzados.
  • En este paquete de medidas habría que incorporar también posibles instrumentos tecnológicosque ayuden a controlar la fuga de combustibles y también permitan identificar cada vehículo usando dispositivos electrónicos, para garantizar una adecuada focalización de los subsidios. Asi se podría asegurar un precio diferenciado por tipo de vehículo registrando simultáneamente la cantidad de combustible que se compra para evitar -vía cupos controlados electrónicamente- cualquier tipo de desvio. Un sistema similar es posible desarrollar para controlar la fuga de combustibles vía marítima. Igualmente será necesario establecer sistemas de control especializado al sistema de gasolineras en el país 2.
  • Esta propuesta semi-gradualista se podría complementar con la entrega de ingresos monetarios a los más pobres 

De paso, esta reflexión saca a flote otra cuestión estructural que, tarde o temprano, deberá discutirse: rediseñar y redimensionar las grandes ciudades y sus requerimientos energéticos y hasta vitales. Sobre el rediseño, urge que grandes urbes se diseñen dando mayor prioridad al transporte público, al uso de bicicletas y al peatón, dejando de insistir en el “culto” al automóvil privado. Sobre la redimensión, las grandes ciudades deben planificar con seriedad los límites de su expansión, pues es imposible sostener para siempre el crecimiento del parque automotor.

Tercero: Revisar otros subsidios y medidas fiscales 

Demos un paso más para abordar la cuestión de los subsidios de forma integral: se podría revisar el bono de desarrollo humano, transformándolo también en una herramienta productiva. Dicho bono puede promover a campesinos y pescadores, así como a pequeñas asociaciones de productores que constituyan un capital de base para generar ingresos, y cuyo destino se ligue a procesos productivos comunitarios. Por ejemplo, los beneficiarios del bono podrían proveerse en mercados o tiendas articuladas a la producción campesina y a la pesca artesanal. Así, el Bono podría hasta aumentarse si los beneficiarios demandan productos de los campesinos, de la pesca artesanal o de los artesanos.

También urge eliminar los subsidios al gran capital. En la economía ecuatoriana existen subsidios escondidos y “perversos”, pues subvencionan directa o indirectamente a grandes grupos económicos locales y transnacionales. Aquí se encuentran, entre muchos otros ejemplos, el apoyo para importar agroquímicos sin aranceles, diversos tipos de exoneraciones tributarias y arancelarias, por ejemplo, a las mineras. etc. Asimismo, cabe evitar las remisiones de impuestos o de diversas deudas con el Estado como las impulsadas por éste y por el anterior gobierno. Solo entre las remisiones tributarias de 2015 y 2018 el gobierno ecuatoriano perdonó 2.240 millones de dólares en intereses y multas a grandes capitales deudores del SRI.

Asimismo, hay medidas fiscales que deben tomarse con urgencia y que podrían ayudar a obtener recursos que ayuden a sostener los subsidios a los combustibles especialmente a los sectores populares y a las PYMES. Por ejemplo, al incrementar el impuesto a la salida de divisas del 5% al 15% focalizado solo a 270 grupos económicos se obtendrían 1.546 millones de dólares (según estimaciones de la Asociación de Graduados de la Escuela Politécnica Nacional). Igualmente, si se duplicara el impuesto a la renta a los grupos económicos identificados por el SRI se podría obtener alrededor de 1.400 millones de dólares en ingresos, mientras que si se aplica un menú de recortes selectivos de gastos en el sector público (entre viáticos, gastos de oficina, y recortes salariales a los estratos más altos de los empleados públicos) se lograría ahorrar unos mil millones de dólares. A estas medidas se suman muchas otras que pueden contribuir a enfrentar la grave situación económica del país tanto en términos de corto como de largo plazo.

En definitiva, existen alternativas. Lo crucial es debatirlas (incluso refutarlas), negociarlas y consensuarlas democráticamente de forma razonada, y no a espaldas de los sectores populares que no merecen cargar gran parte de los costos de la crisis.

*Alberto Acosta: Economista ecuatoriano. Ex-ministro de Energía y Minas. Ex-presidente de la Asamblea Constituyente. Ex- candidato a la Presidencia de la República del Ecuador.

*Jhon Cajas: Economista ecuatoriano. Profesor de la Universidad Central del Ecuador. Doctorante en economía del desarrollo en FLACSO-Ecuador

Notas:

1 Este argumento “ecológico” es insostenible si se considera que la demanda de gasolina es altamente inelástica. Además, la eficiencia del parque automotor deja mucho que desear y no se diga la misma calidad de la gasolina, de modo que una visión ecológica no puede reducirse a políticas de precios. Asimismo, el argumento es insostenible si en simultáneo se busca ampliar la frontera extractivista, la petrolera y minera.

2 Estas medidas deberán complementarse con diversas acciones para enfrentar el contrabando, que existen, pero que por razones de espacio no las discutimos.

3 Incluso se podría revisar el subsidio al gas con mecanismos que NO golpeen a sectores populares y dejen de beneficiar a los más acomodados o a los contrabandistas. Por ejemplo, se podría vender el gas doméstico subsidiado en tanques de máximo 5 kilos. Para garantizar la focalización del subsidio, solo la empresa estatal envasaría los cilindros, vendiéndolos en barrios populares o en poblados solo con la participación institucionalizada de comunidades y organizaciones sociales. Los respectivos municipios entregarían en comodato los terrenos necesarios. Con esta combinación de mercado y organización popular, además de ayudar a eliminar las distorsiones de un subsidio indiscriminado, se evitarían impactos -hasta culturales- demasiado altos, como sucedió con el fracasado programa de cocinas eléctricas a inducción.