EN LA ASAMBLEA: LA LUCHA CAMPESINA E INDÍGENA POR LA TIERRA. por Miguel Herrera.

EN LA ASAMBLEA: LA LUCHA CAMPESINA E INDÍGENA POR LA TIERRA*

 Miguel Herrera. Lalineadefuego <www.lalineadefuego.info>

En estos días, el novedoso edificio hi-tech de la Asamblea Nacional del Ecuador es el escenario de un experimento igualmente original de democracia directa. En la Asamblea se está tramitando un proyecto de Ley de Tierras y Territorios presentado por iniciativa ciudadana.

Este avance democrático es el resultado de los esfuerzos de un grupo de personas y organizaciones sociales que movilizadas para reunir las 26.000 firmas requeridas[1] para presentar un proyecto de ley directamente a la Asamblea Nacional, de acuerdo con la normativa legal que rige la participación ciudadana. Más significativo aún es que los proponentes, en este caso tres organizaciones campesinas históricas, están participando en los debates en el seno de la Asamblea. Representa un verdadero hito.

Antecedentes

 Si bien es una situación inédita en el país, tras de ella hay una larga trayectoria de lucha política. Hay tres factores importantes que han abierto espacios y han permitido este importante nivel de participación: los debates alrededor de la nueva constitución, las movilizaciones campesinas e indígenas de los años 90, las dos olas de reforma agraria de los años 1960 y 1970 con su cortejo de resultados decepcionantes.

Las reformas no fueron un fracaso total. Pese a que en la Sierra la entrega de tierras se hizo principalmente en áreas de ladera poco propicias para la agricultura, y que se basó principalmente en la colonización de tierras forestales en la Costa y el Oriente, el acceso a la tierra para pequeños campesinos e indígenas trajo aparejado en un primer momento un cambio favorable para miles de familias. Sin embargo, los procesos de reconcentración de tierras -en el que algunos capitalistas fueron comprando poco a poco terrenos colindantes, reconstituyendo así grandes propiedades – además del fraccionamiento de los predios por herencia- han reconfigurado en 50 años un panorama de polarización de la tenencia. El resultado es que ahora muchos tienen muy poca tierra (64% de los propietarios tienen 1,4 hectáreas en promedio), y pocos tienen mucha tierra (2% de los dueños tienen el 41% de la tierra).

 Esta profundización de la desigualdad, en la que campesinos proletarizados coexisten con grandes propietarios -con algunos terrenos sin cultivar, sobre todo en la Costa- crea un escenario en el que las esperanzas de acceder a la tierra son muy limitadas. En efecto, como dice un dirigente lojano: «aunque trabajemos las 24 horas del día, los 365 días del año, no podremos comprar la tierra». Esto llevó a las organizaciones campesinas e indígenas históricas a la decisión de retomar la demanda por el acceso a la tierra.

 Es así que en el 2006 organizaciones campesinas como la Federación Nacional de Organizaciones Campesinas y Negras, FENOCIN, incorporaron la «revolución agraria» en el acuerdo programático que firmaron con Alianza País, por aquel entonces un nuevo movimiento político prometedor en el ámbito electoral.

 Una vez ganadas las elecciones, el autodenominado «gobierno de la revolución ciudadana» impulsado por Alianza País, empieza un difícil proceso de concretización de este eslogan en las políticas nacionales. Aunque el acceso a la tierra (y sobre todo la prohibición del latifundio) está plasmado en la Constitución de 2008 (retomando lo que ya existía en la Constitución de 1998) y en la Ley de Soberanía Alimentaria de 2009, la principal virtud de estas normas jurídicas fue la de anunciar posibles cambios en el futuro… cambios que tardan en llegar[2].

 Pese a las declaraciones entusiastas de sucesivos ministros de agricultura del nuevo régimen (“vamos a empezar la Reforma Agraria!»[3],“empieza el plan de redistribución de tierras[4]”), el paso de los años y lo exiguo de los resultados son la razón por la cual desde el 2011 el presidente Rafael Correa hable de la «deuda agraria» del gobierno. Deuda que tiene que ver, entre otras cosas, con el acceso de los campesinos a la tierra. Como dice Jorge Loor, dirigente campesino histórico de la Coordinadora Nacional Campesina-Eloy Alfaro (CNC-EA), ex asambleísta constituyente y miembro del buró político de Alianza País: «hay que reconocer que no nos han cumplido».

 En este marco, las organizaciones campesinas empezaron a enfocar la mirada en la Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria (COPISA), cuya conformación fue estipulada por la Ley de Soberanía Alimentaria y cuyo mandato incluía impulsar un amplio proceso de concertación para formular las Leyes del

Régimen de Soberanía Alimentaria incluyendo la Ley de Tierras. En el 2010 la COPISA empezó un trabajo discreto en pos de recoger insumos para una ley de tierras, trabajo que se incrementó en el 2011 cuando contó por fin con recursos estatales para su funcionamiento. Desde el segundo semestre de 2011 las organizaciones campesinas históricas[5] empezaron una relación de colaboración cercana con la COPISA para generar una propuesta de Ley de Tierras y Territorios. Al final optaron por apropiarse del anteproyecto de ley de la COPISA, convertido en ese momento en proyecto de la Red Agraria,[6] para a partir de ella, definir una estrategia de promoción conjunta del texto.

 Es así que el 12 de octubre de 2011 las organizaciones lanzan la campaña de recolección de firmas en un acto simbólico en el edificio de la propia Asamblea Nacional, logrando que el primer firmante sea nada menos que Fernando Cordero, presidente de la Asamblea. La campaña concluyó el 20 de marzo del 2012 con otro acto simbólico. Entregaron las firmas que, después de ser certificadas por el Consejo Nacional Electoral, permitieron la admisión del anteproyecto de ley para su trámite en la Comisión de Soberanía Alimentaria de la Asamblea Nacional.

¿Mera coincidencia?

 El proceso ha estado lleno de sorpresas. En la tercera semana del mismo mes de marzo, cuatro grupos de asambleístas presentaron igual número de propuestas de leyes de tierras y territorios[7]. En cuestión de días se pasó de un aparente desinterés por el tema agrario a una sobreoferta legislativa. ¿Mera coincidencia?

 Hacia principios de mayo, el panorama en la Comisión de Soberanía Alimentaria era singular: cuatro leyes de tierras y territorios presentadas por iniciativa legislativa, un proyecto sobre el mismo tema presentado por iniciativa ciudadana… y ninguna propuesta de parte del Ejecutivo. Y esto último no es un mero detalle. Según la Constitución, solo el Ejecutivo puede presentar propuestas de ley que modifiquen impuestos o creen institucionalidad, lo cual le resta sustancia al anteproyecto de la Red (y también a algunos de los otros proyectos presentados) ya que éste proponía modificar impuestos, y crear una institución como el Ministerio de Soberanía Alimentaria. Es decir, en la situación actual, el informe para el primer debate de la Comisión no puede proponer cambios institucionales ni modificaciones tributarias, limitando de esta manera su alcance.

 No obstante, hay un avance importante, íntimamente relacionado con el carácter esencialmente democrático de una iniciativa ciudadana: las organizaciones proponentes del proyecto de ley, agrupadas ahora en la Red Agraria[8], pueden participar en los debates de la Comisión y del Pleno. Como dijo el presidente de la Asamblea, Fernando Cordero, en declaraciones dirigidas a la Red Agraria: «ustedes adquieren no la silla vacía, sino la silla llena, están presentes como cualquiera de nosotros… pasan a ser colegisladores del proceso, tanto en la Comisión como en el Pleno…”.

Los vericuetos del funcionamiento parlamentario

 Colegisladores, sí -en el entusiasmo del momento- y para consolidar su participación, la Red Agraria designó una terna de colegisladores, sus respectivos alternos y los asesores para participar en los debates. Pero rápidamente los participantes empezaron a vivir en carne propia las peripecias del funcionamiento parlamentario. Las sesiones de la Comisión de Soberanía Alimentaria comenzaron sin una verdadera metodología de debate para los cinco proyectos de ley, y mediante un intenso cabildeo solo fue posible adoptar una metodología basada en la estructura del proyecto de la Red. Por otro lado, los representantes de la Red han asistido a pugnas en la mesa de asesores, que, como dice Romelio Gualán, de la CNC-EA, «se creen asambleístas» o en todo caso, no parecen muy interesados en buscar consensos para hacer avanzar el debate. A veces intentan dar sus opiniones personales sobre los proyectos de ley, sobrepasando las atribuciones que les delegan los asambleístas.

 También pasaron semanas sin que la presidenta de la Comisión, Irina Cabezas, inscribiera el debate de la Ley de Tierras en el orden del día, contribuyendo a un ritmo de tratamiento marcadamente lento de las propuestas. Los directivos de la Red Agraria se preguntan si no se está repitiendo el escenario de la Ley de Aguas, donde aparentemente el texto de la ley no fue elaborado en la Comisión sino que «apareció», producido por grupos de trabajo paralelos, probablemente ligados con sectores del Ejecutivo. Fue una movida tan mal calculada que el documento tuvo que ser metido en la «congeladora» de la redescubierta “Consulta Pre-legislativa”[9].

 La probabilidad de que esto ocurra está reducida por la presencia directa y permanente de las organizaciones en los debates parlamentarios; un «golpe técnico» sería difícil de implementar. Hasta ahora sus representantes han sido relativamente benevolentes en la utilización de los medios y no han denunciado los retrasos en el tratamiento de la ley, pero podrían cambiar y ser mucho más incisivos.

Los puntos claves de la discusión

 El latifundio

 En los altibajos del proceso se pueden identificar los puntos de la propuesta que obviamente preocupan tanto a los asambleístas de Alianza País como a los de la oposición de derecha (Madera de Guerrero, Izquierda Democrática, Sociedad Patriótica). El primero es, sin duda, la definición de latifundio. Y dado que el latifundio está prohibido en la Constitución y la Ley Orgánica de Soberanía Alimentaria, LORSA, el problema es ineludible. La nueva Ley de Tierras deberá establecer una definición que permita poner en práctica la prohibición. El inconveniente para los agro-empresarios es que la prohibición del latifundio afectaría los intereses de la agricultura industrial, que utiliza grandes extensiones de terreno para sus actividades (esencialmente las plantaciones de banano, palma aceitera y caña de azúcar).

 La importancia de este nudo crítico ya fue comprobada en el 2010, cuando el SIPAE[10] difundió una propuesta de ley de tierras en la que se definía al latifundio como toda propiedad que excedía las 500 hectáreas. La respuesta no demoró en presentarse. Hubo un gran revuelo mediático, provocado sobre todo por los grandes propietarios, que mencionaron que «en el Ecuador no hay latifundios, ya que no hay propiedades de 20.000 hectáreas como en Bolivia». En ese momento también cundió el silencio de parte del gobierno.

 En comparación, la propuesta de la Red Agraria es mucho menos radical. Propone una definición de «latifundio productivo» -la que haría revolverse en su tumba a muchos viejos luchadores agrarios- que permite dejar sin sancionar a aquellos grandes predios que sean considerados productivos y acepten abrir su accionariado a trabajadores o campesinos vecinos. No es difícil entender por qué la propuesta pueda parecerle conservadora a las organizaciones campesinas o indígenas que consideran como límite máximo las 100 hectáreas. El 13 de junio, en efecto, se hizo público un comunicado firmado por la FEINE, la FENOCIN y la CONAIE en la que apoyaban una definición de latifundio para la Sierra de todas aquellas propiedades de más de 100 hectáreas, sean o no “productivas”.

 Enfrentados a la obligación de definir el latifundio, algunos sectores proponen, a propósito, una definición imprecisa y, por lo tanto, inaplicable. Por otro lado, sectores como la CONAIE plantean la definición impostergable de un límite preciso: «…como principio general, sí es necesario poner un límite máximo», dice Humberto Cholango.

 Otro ejemplo de imprecisión se encuentra en la ley propuesta por el asambleísta Jaime Abril. Este propone definir el latifundio a partir de su nula o escasa productividad, en el cual cada caso sería sometido a un «estudio técnico» que se haría en un plazo no especificado. Con todo, esta definición parece nada más que una estrategia para ganar tiempo y así desgastar el proceso.

 La idea de definir el latifundio basándose en la productividad ha sido respaldada en repetidas oportunidades por Rafael Correa. El presidente plantea la baja productividad como el verdadero problema de la tierra en el Ecuador y, de paso, cuestiona la redistribución como medio de lograr una mejor eficiencia en el uso de la tierra: “la pequeña propiedad rural va en contra de la eficiencia productiva y de la reducción de la pobreza… repartir una propiedad grande en muchas pequeñas es repartir pobreza”[11].

 Hasta aquí, la ley propuesta por la Red Agraria, con la definición de latifundio productivo e improductivo, podría representar una visión más alineada con la visión del Presidente. Sin embargo, hablar de la productividad requiere una definición precisa del término. ¿Se refiere al rendimiento, es decir, al volumen de producción de determinado producto por hectárea? Se sabe que si bien este criterio es un buen indicador de la tecnología utilizada y de la fertilidad del suelo, no expresa necesariamente una mayor generación de riqueza. Un alto rendimiento puede ser el resultado de un gasto importante de insumos, lo que disminuye la rentabilidad del cultivo y por lo tanto la generación de riqueza. La productividad debe, por lo tanto, ser definida como la contribución de un predio a la generación de riqueza en el país, es decir, calculando el valor agregado por hectárea generado por cierta clase de actividad agropecuaria.

 Y lo que sabemos es que en el caso de algunos cultivos considerados modernos, los grandes productores generan menos valor agregado neto que los pequeños: en banano, por ejemplo, un productor de 3,6 ha puede generar 2.366 $/año, contra 1.761 $/año de un productor de 250 ha[12]. De la misma manera, en arroz, un productor de 1,78 ha puede generar 2.317 $/año, mientras que un productor mediano de 55 ha sólo genera 344 $/año[13].

 Si nos referimos a la creación de empleo, la comparación es todavía menos favorable a los grandes propietarios: en arroz, el pequeño productor genera 1,2 empleos por hectárea, mientras que el grande genera 0,13 empleos por hectárea[14]. En palma africana, el mediano productor de 76 ha genera 0,30 empleos por ha, contra 0,13 para el productor grande de 500 ha[15]. Es decir, existen casos en que el pequeño productor produce de 3 a 10 veces más empleo por hectárea que el grande, produciendo a la vez más riqueza por hectárea. Son estos resultados exitosos, y aparentemente paradójicos, de la agricultura familiar los que hacen tan difícil definir el latifundio basándose en la productividad, ya que muy pocas grandes propiedades podrían demostrar un nivel aceptable.

El acceso a la tierra

 Otro factor que genera suspicacias y preocupaciones dentro del oficialismo y de la derecha es la «democratización» del acceso a la tierra. Este es el objetivo de la ley propuesta por la Red Agraria y, pese a que figura en la Constitución, causa resquemores. Por eso algunos sectores quieren definir la ley como una regulación exclusiva del uso y acceso a la tierra. Asambleístas como Andrés Páez dice que le preocupa que «se respete al derecho a la propiedad». Se olvida que la Constitución garantiza dicha propiedad: «…siempre y cuando cumpla con la función social y ambiental» (Artículo 282). Es decir, la propiedad no es un derecho sacro santo, sino que tiene que respetar el bien común, en este caso, la función social y ambiental al igual que la prohibición de acaparamiento, referida al latifundio.

 La «función social y ambiental» es uno de los grandes ausentes del debate. Fue creada por la Constitución (Art. 282) como un concepto novedoso en relación al anterior término de «función social», y muchos quieren definirla de manera suficientemente imprecisa como para que no sea un mecanismo efectivo de regulación de la propiedad. Basta ver las diferentes propuestas de leyes presentadas, una de las cuales define la función ambiental como «el cumplimiento de la Ley Ambiental». La posición adoptada por la Red Agraria es la defensa de la definición de la función social y ambiental contenida en la Ley de Soberanía Alimentaria (Artículo 6). La Red propone precisarla con indicadores que se puedan medir y verificar, con el fin de calcular si los predios de la agricultura mediana y empresarial cumplen con esta función social y ambiental. Respecto a la función social, uno de los indicadores es justamente el valor agregado por hectárea antes mencionado, y en la función ambiental se trata de mantener más de la mitad del área de uso no agropecuario en el estado de ecosistema natural.

 Otro punto de preocupación, que todavía no ha sido debatido por los asambleístas, es la participación de representantes campesinos en las entidades que administrarán y regularán el uso de la tierra. El proyecto de la Red Agraria propone una Asamblea Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria a nivel nacional, y Comisiones Cantonales de Tierras y Territorios a nivel local. Sin embargo, este nivel de participación parece poco compatible con la ya legendaria voluntad de control total del actual Ministerio de Agricultura. Es así que, pese a las disposiciones legales de participación ciudadana contenidos en la ley del mismo nombre, el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, MAGAP, no ha vuelto a convocar a sesiones al Consejo Sectorial, creado por acuerdo ministerial de marzo de 2011. El ministerio prefiere, en cambio, realizar reuniones bilaterales con algunas organizaciones o sectores gremiales, evitando así la formación de espacios donde el reclamo campesino pueda manifestarse de manera más sistemática[16].

Estrategias para el futuro

En esta confrontación de ideas, las diferentes partes están preparando su próxima movida. Por un lado, el Ejecutivo parece estar interesado en generar una ley que no le cree dificultades con los grandes intereses agro-empresariales, y para lograrlo trabaja en asociación con los asambleístas afines. Es difícil saber qué papel jugará aquí el MAGAP, el ministerio a cargo, que ya recibió la propuesta de ley proveniente de la COPISA, a la que visiblemente desestimó al dejar vencer el plazo de 180 días que la ley[17] le otorgaba para su tratamiento y presentación ante la Asamblea Nacional. El Ministerio, sin embargo, todavía puede presentar su propia propuesta de ley y solucionar así las incompatibilidades constitucionales de los proyectos presentados.

 Por su parte, las organizaciones sociales preparan una fuerte movilización, que no se limitará a la presentación de un documento para el primer debate en la Asamblea. Luis Andrango, presidente de la FENOCIN, comentó: «queremos sacar el debate de la Asamblea». Y anunció en conferencia de prensa la alianza con la CONAIE y la FEINE alrededor de la Ley de Tierras y Territorios con el objetivo de establecer una plataforma unitaria. Como dijo Delfín Tenesaca, presidente de la Ecuarunari: «solamente así unidos podemos hacer, por lo menos, la cosquilla».

   * Este artículo ha sido elaborado gracias al apoyo de la Fundación Rosa Luxemburgo <www.rosalux.org.ec>