APORTES PARA EL ANÁLISIS DE DERECHOS VIOLENTADOS EN EL CIERRE DE LA FUNDACIÓN PACHAMAMA
Al analizar, a la luz de las disposiciones constitucionales e internacionales en materia de derechos humanos, la decisión del gobierno ecuatoriano (por medio del Ministerio del Ambiente) de cerrar la Fundación Pachamama, encontramos al menos tres puntos problemáticos con esta decisión: (i) el principio de legalidad en cuanto a lo sustantivo y lo adjetivo; (ii) el derecho al debido proceso; y, (iii) los principios rectores de la relación entre defensores de derechos humanos y los Estados.
1. El principio de legalidad en cuanto a lo sustantivo y lo adjetivo
La decisión de terminar con la vida jurídica de una organización de defensa de derechos humanos, como la Fundación Pachamama” implica la aplicación de la pena más severa a una supuesta falta cometida. La norma aplicada son los artículo 26 y 28 del Reglamento del Sistema Unificado de Información de Organizaciones Sociales (Publicado en el Suplemento Registro Oficial No. 19 del jueves 20 de junio de 2013):
Art. 26.- Causales de disolución. Son causales de disolución de las organizaciones sociales constituidas bajo este régimen, las siguientes: […]
2. Desviarse de los fines y objetivos para los cuales fue constituida; […]
La disolución será declarada por la Cartera de Estado competente que aprobó los estatutos y otorgó el reconocimiento de personalidad jurídica, observando los procedimientos establecidos en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, en lo que fuere aplicable. […]
Art. 28.- Disolución Controvertida.- Las organizaciones de la sociedad civil, podrán ser disueltas y liquidadas de oficio o por denuncia, de la que se evidencie el desvío de sus fines o haber incurrido en cualquiera de las causales de disolución. […]
La decisión de disolución de la Fundación Pachamama se justifica en una solicitud presentada por el Ministerio de Interior en la que se alega la participación de la mencionada fundación en actos violentos acaecidos en una protesta del 28 de noviembre de 2013. De la resolución del Ministerio de Ambiente se puede deducir que la razón de la decisión de resolución descansa en la comprobación de un hecho fáctico, es decir, el cometimiento de una falta por parte de la Fundación Pachamama y la aplicación de una norma que proscribe dicha conducta y le asigna una consecuencia jurídica (sanción) luego de un proceso conducido por la autoridad competente.
1.1. Principio de legalidad y la ley
La Constitución de Ecuador (en adelante Constitución) y la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH) reconocen el principio de legalidad en materia sancionatoria, entendida una sanción de forma amplia y no sólo la sanción penal:
Constitución:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: […]
3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento.
CADH:
Artículo 9. Principio de Legalidad y de Retroactividad
Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable.
Existen elementos formales y materiales implicados en el principio de legalidad, como analizaremos más adelante. Pero el principal elemento formal es al que se refiere la Constitución cuando habla de “tipificado en la ley” o, en el caso de la CADH “el derecho aplicable”. La interpretación literal de la palabra ley en el contexto de la Constitución sería que ley es la norma expedida con esa calidad por el órgano legislativo. La propia Constitución le da competencia privativa a la Asamblea Nacional para expedir leyes e incluso menciona nuevamente que la forma de establecer infracciones y sanciones es mediante una ley expedida por la Asamblea Nacional:
Art. 132.- La Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas generales de interés común. Las atribuciones de la Asamblea Nacional que no requieran de la expedición de una ley se ejercerán a través de acuerdos o resoluciones. Se requerirá de ley en los siguientes casos:[…]
2. Tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes.
Es decir, el principio de legalidad en materia sancionatoria requiere que el establecimiento de la infracción y la sanción se hagan mediante ley aprobada por la Asamblea Nacional. El Presidente de la República carece de dicha competencia. La Corte Interamericana al referirse a que se debe entender como ley en el contexto precisamente de entender el principio de legalidad manifiesta que:
26. No es posible interpretar la expresión leyes, utilizada en el artículo 30, como sinónimo de cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría a admitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos por la sola determinación del poder público, sin otra limitación formal que la de consagrar tales restricciones en disposiciones de carácter general. Tal interpretación conduciría a desconocer límites que el derecho constitucional democrático ha establecido desde que, en el derecho interno, se proclamó la garantía de los derechos fundamentales de la persona […]
27. La expresión leyes, en el marco de la protección a los derechos humanos, carecería de sentido si con ella no se aludiera a la idea de que la sola determinación del poder público no basta para restringir tales derechos. Lo contrario equivaldría a reconocer una virtualidad absoluta a los poderes de los gobernantes frente a los gobernados. En cambio, el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e histórico si se le considera como una exigencia de la necesaria limitación a la interferencia del poder público en la esfera de los derechos y libertades de la persona humana. La Corte concluye que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado.[1]
Es decir, el principio de legalidad en materia sancionatoria significa, en su acepción formal, que nadie puede ser sancionado por una conducta que no se encuentre previamente prohibida y sancionada por una ley expedida por la Asamblea Nacional. La Fundación Pachamama fue disuelta mediante la aplicación de un decreto ejecutivo que no tiene calidad de ley bajo estándares nacionales o internacionales.
1.2. Principio de legalidad y procedimiento
El artículo 8 de la CADH y el ya mencionado artículo 76 de la Constitución, establecen que las personas tienen derecho a ser juzgadas mediante un procedimiento establecido para la determinación del cometimiento de una infracción, así como del establecimiento de la sanción correspondiente.
El Decreto Ejecutivo por el cual se sancionó a la Fundación Pachamama, no contiene un procedimiento para el establecimiento de las sanciones allí establecidas. Otorga competencia a los Ministerios ante los cuales están inscritas las organizaciones, pero no especifica de qué manera deberán ventilarse los cargos, las oportunidades de defensa, plazos, y otras disposiciones para contar con un debido proceso.
Al no encontrarse un procedimiento para la aplicación de la sanción en una ley previa, la decisión de disolución de Pachamama violó en lo adjetivo el principio de legalidad.
2. El derecho a un debido proceso
El derecho al debido proceso se encuentra tutelado también a nivel nacional e internacional. El artículo 76 de la Constitución contiene una detallada descripción de las garantías del debido proceso en cualquier materia, incluida la administrativa, transcribimos las partes más importantes:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes.
2. Se presumirá la inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada. […]
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento.
b) Contar con el tiempo y con los medios adecuados para la preparación de su defensa.
c) Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones.
d) Los procedimientos serán públicos salvo las excepciones previstas por la ley. Las partes podrán acceder a todos los documentos y actuaciones del procedimiento. […]
h) Presentar de forma verbal o escrita las razones o argumentos de los que se crea asistida y replicar los argumentos de las otras partes; presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra.
k) Ser juzgado por una jueza o juez independiente, imparcial y competente. Nadie será juzgado por tribunales de excepción o por comisiones especiales creadas para el efecto.
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
Por su parte la CADH establece en su artículo 8:
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: […]
b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;
Las garantías del artículo 8 de la CADH y del 76 de la Constitución son plenamente aplicables para el caso de la aplicación de una sanción en base al Decreto Ejecutivo analizado. La Corte Interamericana ha establecido que en materia sancionatoria, todo estamento del Estado está forzado a respetar las garantías del debido proceso:
El respeto de los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención.[2]
La resolución del Ministerio de Ambiente sobre la disolución de la Fundación Pachamama se adoptó sin que exista un proceso en el que se haga conocer de forma previa la naturaleza de la acusación, las pruebas presentadas y sin la posibilidad de presentar una defensa en contra de dicha resolución. Las posibilidades de presentación de recursos no operan de manera que se establezca un tribunal imparcial para el análisis de hechos y pruebas, sino que son foros para discutir la legalidad de la resolución y no suspenden la ejecución de la resolución. Un proceso contencioso administrativo llevaría varios años de litigio hasta la última instancia mientras que los recursos de la organización no pueden ser utilizados en su defensa puesto que se encontraría en fase de liquidación. A todas luces la decisión del Ministerio violó el derecho a un debido proceso y en particular el derecho a la defensa de la organización.
Pero además de la violación del derecho a la defensa, la resolución carece completamente de motivación. La Constitución establece que no “habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho”. La motivación no consiste en la mera enunciación de normas jurídicas sino como estás son pertinentes para analizar hechos que se encuentran demostrados mediante pruebas válidas. Para la Corte Interamericana la motivación implica:
118. […] Las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores.[3]
De lo anterior se desprende que la motivación consiste en (i) determinación de hechos, motivos y normas aplicables y (ii) la demostración de que las partes fueron escuchadas. La Resolución únicamente determina la existencia de una solicitud del Ministerio del Interior que contaría con algunas indagaciones realizadas, sin embargo no analiza el peso que se le debe dar a dichas pruebas, además de no darle a la Fundación Pachamama la posibilidad de contradecirlas. Además, no determina cuales es el grado de participación de la Fundación Pachamama en los hechos de los que se le acusa, en particular que personas vinculadas con la organización participaron y su grado de participación, por lo que la Resolución carece de motivación.
3. Los principios rectores de la relación entre defensores de derechos humanos y los Estados
Finalmente, la Resolución adoptada por el gobierno se refiere a una organización dedicada a la defensa de los derechos humanos. Esta actividad cuenta con un régimen especial de protección a nivel internacional tanto por su importancia como por la vulnerabilidad de las personas que se dedican a dicha actividad. Las Declaración de Naciones Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos establece que:
Artículo 5
A fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, en el plano nacional e internacional:
a) A reunirse o manifestarse pacíficamente;
b) A formar organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales, y a afiliarse a ellos o a participar en ellos;
c) A comunicarse con las organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales.
Artículo 6
Toda persona tiene derecho, individualmente y con otras: […]
c) A estudiar y debatir si esos derechos y libertades fundamentales se observan, tanto en la ley como en la práctica, y a formarse y mantener una opinión al respecto, así como a señalar a la atención del público esas cuestiones por conducto de esos medios y de otros medios adecuados.
Artículo 12
1. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a participar en actividades pacíficas contra las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales. […]
3. A este respecto, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a una protección eficaz de las leyes nacionales al reaccionar u oponerse, por medios pacíficos, a actividades y actos, con inclusión de las omisiones, imputables a los Estados que causen violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como a actos de violencia perpetrados por grupos o particulares que afecten el disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
La protesta a la que se refiere la Resolución se basa en la convicción de los participantes en la misma de que la XI Ronda Petrolera afectará derechos de los pueblos y nacionalidades indígenas de la Amazonía Ecuatoriana. La expresión pacífica es un derecho de todas las personas, pertenezcan o no a una organización de defensa de derechos humanos o tengan o no representación política. No se demuestra en la resolución que los supuestos actos de violencia hayan sido planificados o ejecutados por miembros de la Fundación Pachamama, no existe prueba ofrecida en dicho sentido y ni siquiera se trata de establecer el vínculo causal entre la supuesta agresión y las actividades de la Fundación Pachamama. Las organizaciones o personas convocantes a una marcha pacífica no pueden ser responsables de lo que todas las personas que acuden hagan fuera de lo que razonablemente pueda preverse. El mensaje que queda luego de la decisión del gobierno es que ninguna persona que trabaje en una organización de derechos humanos puede participar en una manifestación pacífica a riesgo de que su organización sea disuelta.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos encontró que existen prácticas de agresión a defensores de derechos humanos, como la cometida por el Estado de Ecuador en contra de de la Fundación Pachamama:
193. La Comisión observa que algunos Estados mantienen legislaciones, políticas o prácticas que restringen o limitan el ejercicio de las organizaciones de derechos humanos mediante controles administrativos, tributarios y fiscales abusivos. Al respecto, la Representante Especial de Naciones Unidas para Defensores de Derechos Humanos ha mostrado su preocupación por las crecientes restricciones que imponen los Estados, mediante artificios legales, para limitar la libertad de asociación, y por el hecho de que los Estados recurran cada vez más al ordenamiento jurídico para hostigar a los defensores de los derechos humanos y obstaculizar su labor. […]
201. Así mismo, la Comisión ha recibido noticia de que organizaciones internacionales, misiones de observación y medios de comunicación internacionales están siendo objeto de negativas de otorgamiento de visados para ingresar a los países o para establecerse en ellos. En muchos casos, las restricciones se realizan mediante procedimientos en donde las autoridades ejecutivas tienen total discrecionalidad y las personas afectadas no tienen acceso a recurso judicial para impugnar la decisión. En algunos casos los Estados habrían tomado medidas que restringen el derecho a la circulación de personas extranjeras y nacionales en determinadas zonas en donde posiblemente se estarían cometiendo violaciones a los derechos humanos.
En virtud de estos hallazgos la Comisión pidió a los Estados:
17. Abstenerse promover leyes y políticas de registro de organizaciones de derechos humanos que utilicen definiciones vagas, imprecisas y amplias respecto de los motivos legítimos para restringir sus posibilidades de conformación y funcionamiento.
18. Asegurar que las organizaciones de defensoras y defensores cuyos registros sean rechazados tengan un recurso adecuado para impugnar esa decisión ante un tribunal independiente. Los Estados deben igualmente asegurar un recurso imparcial para casos de suspensión o disolución de organizaciones.
Las organizaciones de derechos humanos tienen una función de supervisión y defensa de los derechos humanos, por lo que sus actividades necesariamente van a oponerse a acciones concretas de agentes estatales o a medidas de carácter general como leyes o políticas públicas. Un Estado democrático no puede esperar que dichas organizaciones actúen siempre y cuando le den la razón en sus decisiones. La tolerancia a la opinión de todos los grupos que integran la sociedad es fundamental, sobre todo cuando son grupos minoritarios dentro de la sociedad y que carecen de una representación política efectiva en el debate de temas públicos.
La suspensión de la Fundación Pachamama violó el principio de legalidad y el derecho al debido proceso, pero además sienta un precedente negativo sobre la intolerancia a las opiniones críticas, el abuso del poder y la arbitrariedad con la que opera el sistema de sanciones a organizaciones no gubernamentales.
[1] Corte Interamericana de Derechos Humanos, La Expresión “Leyes” en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 26-27.
[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, Sentencia de Fondo, Reparaciones y Costas, 31 de enero de 2001, Serie C No. 71, párr. 68.
[3] Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párr. 118.
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