La reforma fiscal regresiva -basada en impuestos indirectos como el IVA- planteada por el gobierno, para satisfacer los anhelos de las élites nacionales y transnacionales, es uno de los principales ejes de disputa sobre la desigualdad en este momento.
En ese sentido, ciertos espacios de la academia son portavoces de esos sectores privilegiados en la búsqueda de legitimar el aumento del IVA o gravar a los bienes y servicios exentos del mismo.[1] No obstante, para generar el debate es imprescindible que los análisis se fundamenten en marcos analíticos y evidencia empírica rigurosa. Por lo que aquí se debate el tema de la regresividad del IVA en contraposición a estos estudios y se plantea como alternativa a los impuestos progresivos, así como un mayor control de la evasión y elusión fiscal para generar procesos de redistribución.
La regresividad del IVA
El análisis de la temática fiscal inicia con el efecto de la Ley de Fomento Productivo -ley trole 3- que generó: i) una serie de remisiones tributarias que beneficiaron a los Grupos Económicos, estos se acogieron al pago de $801 millones pero dejaron de pagar $987 millones (Báez, 2019) y; ii) una serie de exenciones del impuesto a la renta. Eso derivó en una autoemboscada fiscal que legitimó la aplicación de una serie de políticas regresivas en materia de equidad social a partir de la carta de intención firmada como parte de la deuda que el país contrajo con el FMI por un crédito de $4,6 miles de millones.
En esta carta se explicita que es necesario una reforma tributaria –además de la ya realizada por la Ley de Fomento productivo- basada exclusivamente en impuestos indirectos, es decir, regresivos (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019, p. 17) y específicamente el IVA. En medio de esta búsqueda de aumentar este impuesto, los representantes de la élite no han demorado en situar su postura a favor de esta medida. En la mayoría de los casos carentes de evidencia empírica[2] y, en otros, forzando los datos y haciendo caso omiso de la literatura sobre este tema para justificar posiciones ideológicas que afectan a la mayoría de la población y benefician a un limitado grupo de poder.
En ese sentido existen ciertos análisis que tratan de hallar la progresividad en el IVA y justificar de alguna manera gravar los bienes exentos de este impuesto. Desde esa perspectiva, la forma de demostrarlo se realiza a través del estudio de:
“(…) los rubros del gasto corriente de consumo mensual de los hogares, por decil de ingresos, de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos y Rurales, ENIGHUR (2011- 2012) del INEC (…) comparando la carga del impuesto, así como el gasto en bienes y servicios exentos de IVA, clasificando los productos disponibles en la encuesta de acuerdo con la tarifa de IVA que pagan, en base a las disposiciones legales del régimen y a la clasificación de productos del IPC” (Castillo & Gómez, 2018, p. 14).
Los resultados hallados indican que:
“(…) los tres primeros deciles consumen aproximadamente el 13,43% del total de bienes y servicios gravados con IVA, mientras que los hogares de mayores ingresos ubicados en los tres deciles superiores (8,9 y 10) consumen el 55% de estos. Puede interpretarse este resultado como el nivel de efectividad del impuesto, los hogares con mayor capacidad de consumo pagan en proporción más IVA que el resto. ¿Pero qué sucede respecto de los bienes exentos? Similar al primer efecto, se observa que el mayor volúmen de gasto en bienes y servicios exentos de IVA también se acumula en los deciles de mayor ingreso (error de inclusión), con un 43,77% del total del gasto corriente, mientras que los hogares más pobres consumen apenas el 18,77% de estos bienes”. (Castillo & Gómez, 2018, p. 15).
En un primer momento es pertinente señalar que la regresividad se mide en función del ingreso y no del consumo, como el artículo antes mencionado realiza. En efecto, se compara “la cantidad de impuesto que recae sobre un grupo de población en función del nivel de ingreso que acumula. Esta relación permite hacer juicios sobre la carga adecuada que debe recaer sobre un tramo de población” (Rojas, 2017, p. 2). Por lo tanto, es claro que la comparación debe realizarse con el nivel de ingreso de los deciles y no del consumo porque la evidencia se distorsiona y es claro que los deciles de mayores ingresos tienden a consumir más pero la verdadera cuestión es ¿Cuánto representa en relación a su ingreso?. En la búsqueda de responder a esta pregunta se realiza una réplica del estudio mencionado [4] pero se compara con el nivel de ingresos según los deciles.
Los resultados indican que en los deciles de menor ingreso, los bienes y servicios exentos de IVA representan el 43,41% del total de sus ingresos. Por otra parte, en los deciles de mayor ingreso alcanza solo el 27,07%. Eso implica que los bienes y servicios exentos del IVA son fundamentales en los hogares de menores ingresos, mientras que en los hogares más ricos tienen un peso considerablemente más bajo (16,34 puntos porcentuales de diferencia). Por lo tanto, el nivel de eficiencia del esquema de exenciones del IVA beneficia a los hogares más pobres. Una política fiscal que trate de gravar a estos bienes y servicios va a tener una repercusión considerable en los hogares más pobres, restringiendo su capacidad de consumo.
Gráfico 1. Participación de bienes y servicios gravados y exentos de IVA en el ingreso de los hogares por deciles.
Fuente: ENIGHUR 2011-2012-INEC/ Elaboración: Propia
Con los bienes y servicios gravados con IVA se observa que, en función del ingreso, su peso es ligeramente distinto entre los hogares más pobres y más ricos (34,12% y 36,54% respectivamente) con una diferencia de tan solo 2,42 puntos porcentuales. Una diferencia aún más leve considerando que la brecha de ingresos entre estos hogares es del 73,50%; a lo que debe agregarse que las encuestas no capturan los ingresos más altos. Eso da la noción de que los bienes y servicios gravados con IVA tienden a la regresividad. No obstante, la información aquí observada se acerca a los resultados del análisis de Rojas (2017):
“(…) la estructura del IVA en Ecuador es muy cercana a ser proporcional, un resultado que puede llamar la atención pues lo usual es que este tipo de impuestos sean claramente regresivos. Esta corrección de la regresividad viene dada por la cantidad y tipo de bienes y servicios que no pagan IVA en nuestro país. Al simular el escenario en el que todos los bienes y servicios pagasen IVA, se observa que el IVA sería claramente regresivo”. (p. 8)
Y de igual forma con el estudio de Jorratt (2011) con información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Urbanos (ENIGHU) de 2003 demuestra que este es un impuesto regresivo, considerando que todos los índices que evalúan esta temática son negativos.
Tabla 1. Equidad vertical en el IVA con base de ingreso.[3]
En conclusión, es necesario mantener la exención del IVA a los bienes y servicios para no afectar el nivel de vida de los hogares más pobres y que es necesario mejorar los mecanismos que eviten la evasión del IVA en Ecuador, que es considerablemente alto.
Evasión y elusión fiscal, impuestos progresivos
En el año 2015 se estima que la evasión del IVA asciende al 2,8% del PIB o USD 2,8 miles de millones. Dicha situación implica que esto es lo pertinente para generar ingresos que sirvan para la redistribución del ingreso.
Gráfico 2. América Latina: pérdidas tributarias estimadas debido a la evasión del impuesto al valor agregado (IVA), 2015 (En porcentajes del PIB y miles de millones de dólares).
No obstante, la evasión fiscal en el país es considerablemente más alta en los impuestos progresivos, específicamente el impuesto a la renta (ver tabla 1). A pesar de que la información se encuentra desactualizada, de los últimos análisis disponibles se observa que en el año 2004 la evasión del IVA asciende al 31,8%. Por otra parte, la evasión del impuesto a la renta es alarmantemente superior. En el año 2005 alcanza el 63,8% en total, siendo superior entre las personas jurídicas (66,3%) que entre las personas naturales (58,1%). Eso se explica por:
(…) el alto contenido de retenciones en la fuente efectuadas en los ingresos de asalariados, quienes son los que aportan la mayor parte de la recaudación del gravamen, ya que gran parte de las otras fuentes de renta (dividendos, intereses, rentas de títulos públicos y ganancias de capital) están exentas del impuesto (al menos en el momento de la medición) o tributan a una tasa menor (CEPAL, 2017, p. 45).
Tabla 2. América Latina: tasas de evasión del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto sobre la renta, último año disponible (En porcentajes).
De esa manera, se observa que la verdadera problemática fiscal se debe a la evasión tributaria, en especial de los impuestos directos o progresivos. A eso se agrega una serie de investigaciones que observan como una necesidad imperante para el aumento del bienestar de las sociedades gravar las ganancias al capital o riqueza (Piketty, 2014; Saez y Zucman, 2019). De igual manera a los altos ingresos personales como el 1% más rico (Piketty, Saez, y Stantcheva, 2011).
Por otra parte, la elusión fiscal también es un serio problema, relacionado con disminuir el el monto gravable del impuesto a la renta a través de distintos mecanismos. Uno de los principales es el uso de paraísos fiscales: se estima que “por lo menos USD 21 billones de la riqueza financiera privada se refugia en este tipo de jurisdicciones” (Henry, 2012; citado en Ordóñez, 2017, p. 5). En Ecuador se estima que “si en un grupo económico el número de integrantes domiciliado en un paraíso fiscal aumentan en uno, en promedio el nivel de recaudación total de impuestos disminuye en cerca de usd 1,96 millones” (Báez, 2017, p. 20). Por tanto, es necesario que tanto la evasión como la elusión fiscal sea controlada y que los impuestos progresivos se conviertan en el eje de redistribución en el país.
La reflexión de este trabajo permite observar que las alternativas para mejorar las condiciones de vida de las personas es una reforma fiscal progresiva que atienda los problemas de evasión y elusión fiscal. No en impuestos indirectos como la opción de aumentar el IVA o gravar los bienes y servicios exentos de este impuesto como se propone. Desde esa perspectiva, los análisis realizados por la academia deben ser rigurosos tanto analítica como empíricamente y no que legitimen posiciones que beneficien a un grupo minoritario y afecte a la mayoría de la población.
* Este artículo fue redactado por Jonathan Báez, economista e investigador del CDES ECuador, para ISIP
Bibliografía
Báez, J. (2017). Hilando la desigualdad: Grupos Económicos y paraísos fiscales en Ecuador. Revista Economía, 69(110), 13-24. doi:ISSN 1390-6380
Báez, J. (2019a). Grupos Económicos habrían dejado de pagar USD 987 millones de deuda durante la ley de remisión tributaria. Quito: Unidad de análisis y estudios de coyuntura. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Central del Ecuador.
Báez, J. (2019b). La trampa de la regresividad fiscal: Ecuador y el FMI. From Unidad de Análisis y Estudios de Coyuntura.
Castillo, J. G., & Gómez, N. (2018). Progresividad en los impuestos regresivos: Un análisis del Impuesto al Valor Agregado. Boletín de Política Económica N° 2.
CEPAL. (2017). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2017. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe .
Jorratt, M. (2011). Evaluando la equidad vertical y horizontal en el impuesto al valor agregado y el impuesto a la renta: el impacto de reformas tributarias potenciales. Los casos del Ecuador, Guatemala y el Paraguay. Santiago de Chile: CEPAL.
Ministerio de Economía y Finanzas. (2019). Carta de intención de acuerdo con FMI.
Ordóñez, M. (2017). Lucha contra paraísos fiscales: una mirada crítica. Quito: Centro de Estudios Fiscales.
Piketty, T. (2014). Capital in the Twenty-First Century. Cambridge: The Belknap Press of Harvard University.
Piketty, T., Saez, E., & Stantcheva, S. (2011). Taxing the 1%: Why the top tax rate could be over 80%.
Rojas, D. (2017). Análisis de regresividAnálisis de regresividad del Análisis de regresividad del IVA en el Ecuador. Quito: Servicio de Rentas Internas-Centro de Estudios Fiscales.
Saez, E., & Zucman, G. (2019). How would a progressive wealth tax work? Evidence from the economics literature.
[1] En artículos anteriores se manifestó esta preocupación: Ver (Báez, 2019b)
[3] La equidad vertical “significa que las personas con mayor capacidad contributiva deben pagar proporcionalmente más impuestos” (Jorratt, 2011, p. 9).
[4] A continuación se presenta la réplica, con los rubros tal como lo realiza el estudio mencionado:
Anexo 1. Gasto en bienes y servicios gravados con IVA
Anexo 2. Gasto en bienes y servicios exentos de IVA
