LEY Y REGLAMENTO DE TIERRAS: LA CLAUSURA DE LA REDISTRIBUCIÓN Por Milton Yulán Morán

Mayo 18 de 2017

Desde la primera Ley de Reforma Agraria en Ecuador[1], terratenientes e inversionistas del sector agrario debieron esperar más de medio siglo para lograr una nueva legislación de tierras[2] que les garantice mayores condiciones de seguridad y protección en la tenencia y propiedad de la tierra rural, que incorpora básicamente -de los cinco proyectos presentados- las principales propuestas de Ley de Tierras y Territorios presentadas por los Asambleístas oficialistas Fernando Cáceres que, de paso, fue elaborada por la Federación Nacional de Cámaras de Agricultura; y, de Ley Orgánica de Tierras y Territorios, de Jaime Abril; relegando propuestas de relevancia recogidas en los Proyectos de los Asambleístas Marco Murillo de FEINE y del Movimiento Popular Democrático; y, de la COPISA, ésta construida, conforme al mandato de la LORSA[3], asumida y  presentada a la Asamblea Nacional por organizaciones de la Red Agraria, como iniciativa popular normativa de acuerdo con nuestra Constitución (Art. 103), con aproximadamente 42 mil firmas de respaldo; esta propuesta no fue tratada en el plazo de 180 días, por lo que debió entrar en vigencia. Esta inobservancia constitucional deja a la Ley vigente con ribetes de inconstitucionalidad. Al margen quedaron importantes propuestas elaboradas participativamente por organizaciones sociales.

Tanto la nueva Ley, como el Reglamento[4] liquidan las posibilidades redistributivas de acuerdo con la Constitución, cuyo romántico enunciado permanecerá guardado bajo cerraduras poco menos que impenetrables, al introducir extremas medidas que restringen la afectación de tierras privadas mediante la expropiación y declaratoria de utilidad pública. La redistribución ha quedado limitada al mercado de tierras, a una mera transacción de compraventa.

La declaratoria de Utilidad Pública o Interés Social (Art. 30 Reglamento) está condicionada a que el predio se encuentre improductivo. Si se encuentra en producción, no aplica la declaratoria, contraviniendo la norma constitucional (Art. 323)^[5].

Extremas limitaciones privan a la Autoridad Agraria Nacional (en adelante AAN) de expropiar, al punto que el Reglamento impone un paso previo que faculta a la AAN inspeccionar el predio para constatar si incurre en las causales de expropiación del Art. 103 (Ley), una especie de aviso anticipado, una alerta al propietario incumplido para que adopte las medidas correctivas y evada la expropiación, contrario a lo establecido en las Directrices (6.3)  Voluntarias para la Gobernanza de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y Los Bosques de Naciones Unidas, que orienta hacia que los requisitos jurídicos y de procedimiento deberían ser ágiles, accesibles y no discriminatorios de acuerdo con el derecho nacional e internacional.

Al carecer de procedimientos legales y reglamentarios, la aplicación de las causales expropiación del Art. 103 (Ley): a) referente al incumplimiento de la función social; b) sobre el incumplimiento de la función ambiental; c) relativa al incumplimiento de la función social, ineficientemente explotadas, sin cumplir los promedios de productividad de la zona, e) por existencia de latifundio o concentración de tierra; f) por reincidencia en el incumplimiento de la función social; y, g) por mantener relaciones precarias de trabajo prohibidas por la Ley, resultan poco menos que inaplicables, una suerte de cerrar vías para el ingreso de tierras privadas al patrimonio del Estado para ser redistribuidas, liberando a la AAN para que proceda a discreción. Apenas la causal d) (presión demográfica) cuenta con un procedimiento (Art. 32 Reglamento) que responsabiliza a la AAN, en coordinación con SENPLADES, para elaborar el informe según los parámetros de ubicación, superficie, niveles de pobreza y necesidades básicas insatisfechas, acceso insuficientes a bienes y servicios, y las que la AAN estime necesarios, para proceder a la expropiación.

A las severas condiciones impuestas a las casuales a), b) y c) del Art. 103 (Ley) concernientes a la función social y ambiental, el Reglamento dedica un extenso artículo 5 que establece los parámetros que la AAN realizará para analizar y emitir el informe técnico de los predios que a su criterio podrían incumplir la función social y ambiental.  En caso de incumplir, se le notificará al propietario o posesionario del predio que dispone de un año, a partir de la notificación, para realizar los correctivos; y, de no adoptarlos, le volverá a notificar otorgando seis meses adicionales para los correctivos; incluye generosamente a quienes incumplen la función social, a quienes la Ley no otorga ese plazo adicional.

La ausencia de un procedimiento para aplicar la causal de expropiación e) por existencia de latifundio o concentración de tierra, complementadas por la falta del establecimiento de límites al latifundio como dispone la LORSA^[6], hará que resulte una verdadera hazaña, por decir lo menos, expropiar por esa vía. Si consideramos, según la Ley de Tierras, que es latifundio, la gran extensión de propiedad rural ineficientemente aprovechada que sobrepase los máximos de superficie permitidos por la AAN, es fácil concluir que, la gran extensión de propiedad rural eficientemente aprovechada no es considerada latifundio, por tanto excluida y protegida de los procedimientos de afectación (declaratoria de utilidad pública o interés social), y, de expropiación.

La Ley concede a la AAN el plazo de dos años para concluir el Registro Nacional de Tierras, transcurrido el mismo, dispondrá de ciento ochenta días, para establecer qué son latifundios; empero, el Reglamento le faculta que mientras se cumpla ese plazo, debe verificar y vigilar la producción, tipo de cultivo y actividad agraria de los predios rurales mayores a 200 hectáreas en la Sierra, 500 hectáreas en la Costa y 1000 hectáreas en la Amazonia. Restará esperar, más de dos años y medio, cuando menos, para que la AAN establezca la extensión del latifundio.

Iguales trabas encontramos en la aplicación de la causal de expropiación por concentración de tierras. Según el Art. 111 (Ley), la concentración es el dominio o posesión legal de tierras rurales aptas para la producción agraria, en uno o más predios, por una o más personas naturales o jurídicas. Nótese que igual como en el latifundio, se pone énfasis en la aptitud para la producción agraria, entendiéndose que de existir concentración de tierras sin aptitud para la producción agraria, no son susceptibles de afectación.

Pese a que la Ley faculta a la AAN, en coordinación con la autoridad competente de regulación y control del poder del mercado o, en su caso, con la autoridad nacional de planificación, comprueben y establezcan, de acuerdo con la Ley, la existencia de los actos para determinar la existencia o no de concentración o acaparamiento de tierras, el Reglamento restringe la facultad de la AAN solo a requerir anualmente de la Superintendencia de Control del Poder del Mercado el informe sobre la concentración de la tierra rural, excluyendo de la corresponsabilidad a la AAN, otorgándole ilegalmente esa exclusividad a la Superintendencia.

Con lo anterior, cobra vigencia el viejo concepto neoliberal de ver la tierra como mera mercancía, como se interpreta del  objeto de la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado^[7], a despecho de lo señalado por las Directrices Voluntarias de Naciones Unidas (15.3) que establece la posibilidad de estudiar reformas redistributivas por motivos sociales, económicos y ambientales, entre otros, en aquellos casos en que una alta concentración de la propiedad se combine con una gran pobreza rural atribuible a la falta de acceso a la tierra.

La aplicación de la causal de expropiación g) del Art. 103 (Ley): “Cuando se mantengan relaciones precarias de trabajo prohibidas por Ley o prácticas ilegítimas para perturbar la posesión, impedir el uso de caminos o servidumbres a los propietarios o posesionarios de predios colindantes o ejecutar prácticas monopólicas con la finalidad de obligarlos a enajenar su predio o posesión.” permitiría corregir recurrentes abusos, prepotencia y violaciones de derechos humanos, especialmente en contra de personas más desprotegidas y vulnerables, sin embargo, la ausencia de normas de procedimiento socaban su aplicación.

Finalmente, el propietario puede evitar la afectación de sus tierras si están destinadas al ocio y la recreación (Art.100 Ley).

Tanto la Ley y el Reglamento ponen especial énfasis a la calificación de los miembros de la organización campesina solicitante de la tierra a redistribuir y el control que debe ejercer la AAN sobre la salida y autorización del ingreso de nuevos miembros de las organizaciones beneficiarias que, reproduce lo medular de la Resolución Administrativa No. 002[8], muy cuestionada por la Unión Tierra y Vida , por vicios de ilegalidad e inconstitucionalidad; esto convierte al Art. 24 del Reglamento en inconstitucional, al violar el principio de autonomía de la organización e,  imponer a la AAN la facultad de autorizar el ingreso de nuevos miembros, requisitos no exigidos en nuestra Constitución^[9] y Leyes.

La creación del fondo nacional de tierras de acuerdo con nuestra Constitución,  entusiasmó a determinados sectores que le apuestan a este como mecanismo de redistribución y acceso a la tierra a favor campesinos y campesinas; según la Ley, será administrado por una empresa pública o entidad creada por decreto ejecutivo que constituirá fideicomisos administrados por entidades financieras públicas o fiduciarias privadas para el cumplimiento de sus fines. El Reglamento (Art. 12) se limita a señalar que el Fondo estará regulado por el nuevo Reglamento que se dicte -aún no se expide-, tornando aún inaplicable este mecanismo de mercado para el acceso y redistribución de tierra. A propósito, nos trae a la memoria aquél nefasto precedente en aquellos países de nuestro continente donde se impuso esta modalidad de contrarreforma agraria, bajo el auspicio del Banco Mundial. Pensemos ¿cómo funcionaría este fondo establecido como instrumento de política social, para el acceso equitativo a la tierra, administrado por un banco, cuya lógica es el lucro?

Así, Ley y Reglamento de Tierras, aprobados en tiempos en que se promueve en Ecuador el cambio de la matriz productiva y se ha firmado el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea, en abierta contradicción con nuestra Constitución e Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, profundizan el modelo productivista, rentista, aperturista, de promoción al libre mercado y la extranjerización de la tierra y el territorio;  fortalece el agro negocio, la acumulación del capital en el campo, a riesgo de la soberanía alimentaria y el buen vivir; y torna ilusoria la expectativa de redistribución de tierras.  Desestiman la importancia significativa que viene teniendo el progreso en materia de protección del derecho humano a la tierra, su reconocimiento en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos y, el debate recurrente que su significado está siendo sometido en el marco del sistema internacional de Derechos Humanos de Naciones Unidas.

[1] La  Primera Ley de Reforma Agraria y Colonización de julio de 1964 expedida por la Junta Militar, que pretendía abolir las relaciones no capitalistas (precarias)  en el campo, responde al llamado de la Alianza Para el Progreso liderada por Washington, reunida en Punta del Este, Uruguay, ante el peligro que la revolución cubana y la revolución agraria en marcha pudieran desencadenar en nuestro continente.

[2] Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, publicada el 14 de marzo de 2016 en el Registro Oficial No. 711, Suplemento.

[3] Publicada en el Suplemento del  Registro Oficial No. 583 del 5 de mayo de 2009, Reformada  mediante Ley Orgánica  promulgada en el Registro oficial No. 349 de 27 de diciembre de 2010.

[4] Reglamento General Para la Aplicación de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales,     publicado el 11 de enero de 2017 en el Registro Oficial No. 920, Segundo Suplemento.

[5] Constitución de la República del Ecuador: “Art. 323.- Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pública o interés social y nacional, podrán declarar la expropiación de bienes, previa justa valoración, indemnización y pago de conformidad con la Ley. Se prohíbe toda forma de confiscación.”

[6] Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria, Art. 6: “La Ley que regule el régimen de propiedad de la tierra permitirá el acceso equitativo a ésta, privilegiando a los pequeños productores y a las mujeres productoras jefas de familia; constituirá el fondo nacional de tierras; definirá el latifundio, su extensión, el acaparamiento y concentración de tierras, establecerá los procedimientos para su eliminación y determinará los mecanismos para el cumplimiento de su función social y ambiental.”

[7] “Art. 1.- Objeto.- El objeto de la presente Ley es evitar, prevenir, corregir, eliminar y sancionar el abuso de operadores económicos con poder de mercado; la prevención, prohibición y sanción de acuerdos colusorios y otras prácticas restrictivas; el control y regulación de las operaciones de concentración económica; y la prevención, prohibición y sanción de las prácticas desleales, buscando la eficiencia en los mercados, el comercio justo y el bienestar general y de los consumidores y usuarios, para el establecimiento de un sistema económico social, solidario y sostenible.”

[8] Suscrita por el Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria/MAGAP, Dr. Manuel Suárez Rites, el 28 de febrero de 2014, contiene el Instructivo de calificación de socios y socias de las asociaciones y/o cooperativas agropecuarias inscritas en el Proyecto de Acceso a tierras de los productores familiares y legalización masiva en el territorio ecuatoriano, más conocido como Plan Tierras.

[9] Constitución de la República, en el Art. 11, número 3, inciso 2do. establece que “Para el ejercicio de los derechos y las garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución y la Ley.”