28 de marzo 2015
La arquitectura del sistema
En el último mes se ha acrecentado la incertidumbre respecto del futuro de la universidad de postgrado en Ecuador. El presidente, a través de diversas declaraciones, ha puesto en duda la continuidad de los fondos públicos para dos universidades, la Universidad Andina Simón Bolívar y la FLACSO, y la modalidad bajo la que se van a conceder las becas. A esto se suma que ya de facto estas universidades no han recibido los correspondientes fondos del Estado desde hace varios meses y están funcionando con sus propias reservas en un clima de incertidumbre. Esto hace dudar del futuro del postgrado público y pone en suspenso lo que hasta el momento ha sido uno de los pilares de las reformas educativas universitarias en el país.
Estas reformas, que se plasmaron en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) de 2010, se presentaron en el marco de lo que entonces se llamó economía del conocimiento, que llevaría adelante el cambio de matriz productiva en el país. Educación de y para el sur, conocimiento de y para el sur y, por lo tanto, inserción cognitiva en la economía global y mayor competitividad en terrenos donde el Ecuador hasta el momento había sido deficitario y donde se produce valor agregado. Así, al menos en el plano de la representación, educación superior y especialización productiva iban de la mano en una alianza virtuosa a mediano plazo, desgranada en distintos textos y pronunciamientos por René Ramírez.[1]
El país necesitaba de manera urgente grados y postgrados que impulsaran esta reorientación. Esto último se podía lograr de dos maneras: enviando a la gente al extranjero con becas (las célebres becas SENESCYT) y créditos educativos y fortaleciendo los postgrados ofertados en Ecuador. En este sentido, se diseñaron y aprobaron nuevos programas y se estableció, siguiendo el modelo internacional en vigor, un ranking que implementaba una jerarquía entre universidades de investigación (tipo A) y de docencia (tipo B) con el fin de incentivar la competitividad y la mejora en la calidad para obtener la calificación deseada tras un proceso de evaluación a través del que se asentaban nuevos criterios. Se trataba, de acuerdo con otra formulación, de establecer distinciones entre universidades en la “frontera del conocimiento”, universidades de “conocimiento aplicado” y universidades “regionales de transferencia tecnológica”.
Tras grandes esfuerzos de domesticación a los requisito y baremos planteados, FLACSO fue una de las universidades agrupadas bajo el primer tipo y esto hizo que los programas que no cabían bajo dicha calificación fueran eliminados, dirigiéndose toda la energía a la implementación de maestrías y doctorados “de investigación”. Se suprimieron los diplomados y de los programas de especialización superior existentes quedó simplemente uno, al tiempo que se inauguraban 3 nuevos proyectos doctorales (de Relaciones Públicas, Territorio, Relaciones Internacionales) y 3 de maestría (en Filosofía, en Historia y en Sociología Política) y se exigía a los docentes el grado de doctor.
Se atrajo también a investigadores del exterior gracias a un programa con una fuerte inversión, el Prometeo, cuyo propósito era dinamizar la innovación, las sinergias internacionales y la iniciativa de estudio en campos estratégicos vinculados a la innovación y el desarrollo tecnológico[2]. Se cerraron e intervinieron algunas universidades y se inauguraron megaproyectos educativos, entre los que destaca la Universidad de Investigación de Tecnología Experimental Yachay en Urcuquí – Imbabura y la Universidad Regional Amazónica Ikiam en el Tena- Napo. La primera fue construida para la transferencia de conocimiento, ciencia y tecnología y para articular el sector público, la empresa privada y la academia. Su ámbito eran las ciencias de la vida, las tecnologías de la información y comunicación, la nanociencias y las energías y petroquímica. Sin duda una enorme inversión.
Toda esta arquitectura de reformas, en virtud del aumento en las recaudaciones del IVA en el fondo FODEPEUPO, desde el que se financia el grueso de la educación superior, se tradujo en mayores recursos, prestigio y mejores condiciones para los centros de postgrado. En FLACSO se pasó de percibir 3,6 millones en 2006 a 15,4 en 2016. Las plantas docentes crecieron en muy pocos años (en FLACSO se pasó de 47 docentes en 2012 a 63 en 2016) y se alcanzó, a instancias de la ley, una proporción entre profesores de planta y contratados en beneficio de los primeros. Estos debían cumplir una serie de requisitos que sirvieron para ajustar y disciplinar a la fuerza laboral docente garantizando un aumento notable de la productividad. Para ello se implementaron recursos para la investigación y mejora en las condiciones salariales que tuvieron también el efecto de atraer a académicos extranjeros en un clima internacional marcado por la precariedad y los despidos de docentes en algunas regiones.
Dicha productividad, en adelante atada a la categoría y al control, tenía que ver con la eficiencia terminal (estudiantes que finalizaban sus estudios), pero sobretodo, y de forma insistente, con las publicaciones indexadas en revistas de alto impacto (Scimago y Scopus), que de este modo servían de criterio (universal) para medir la calidad. La consideración de qué sea calidad, excelencia, pertinencia y vinculación con la sociedad se estrechó considerablemente con la asunción de parámetros y criterios preestablecidos cuyas consecuencias ya estaban siendo cuestionadas por académicos y estudiantes en otros contextos. Criterios de eficiencia del ámbito productivo fueron trasladados al ámbito de la educación y la generación de conocimiento, mientras que otros aspectos, como el acompañamiento a procesos de la sociedad civil, o la de-construcción de nuevos paradigmas, nuevos modos de enseñar y producir saber quedaron de lado.
Otro aspecto reseñable era el de las becas, algunas en manos del Estado, otras de las propias universidades. La asignación presupuestaria implicó un crecimiento general de las becas para estudiar postgrados en el país, hasta el presente otorgadas por las universidades. Sólo en FLACSO, en torno al 50% de los estudiantes son becados, sujetos por tanto a un estándar de desempeño, y casi el 50% adicional y en virtud de su disposición económica cuenta con asistencia financiera que puede elevarse en términos progresivos hasta alcanzar el 100%. Más que una política de “subsidio” del gobierno a FLACSO, según se explicó en el Enlace Ciudadano del 26 de marzo de 2016, lo que se ha producido es un aporte público gracias al cual se ha podido dotar a estudiantes (nacionales y extranjeros) de becas. Su otorgamiento ha dependido de la interacción de tres factores: los recursos económicos de los estudiantes, su trayectoria académica y el ser parte de grupos históricamente discriminados (afrodescendientes, indígenas, personas LGBT, con diversidad funcional, etc.) o provenir de provincias y núcleos con menores oportunidades educativas.
Como parte de su política de gestión de becas, FLACSO impulsó el acceso de colectivos desfavorecidos (aproximadamente 3 de 10 por maestría), que gracias a estas ayudas han podido cursar programas de postgrado. A estas se sumaban otras provenientes de convenios específicos, como el firmado con la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano (CODAE), en cuyo marco hubo una importante eficiencia terminal de parte de los/as estudiantes[3]. Pero las becas no eliminan sin más las brechas, que son previas, pero también posteriores a la inserción. Dada las dificultades que afrontan algunos de estos estudiantes se impulsaron medidas adicionales como no exigir la misma nota media que al resto de los becados o implementar cursos de apoyo para contrarrestar las desventajas con las que llegaban (en redacción académica, lectura crítica, etc.). El resultado de todo esto ha sido que universidades como FLACSO han contado con un creciente número de estudiantes que han podido salvar las desigualdades iniciales optando por estudios de postgrado. Al menos, en alguna medida, esto ha contrarrestado el desequilibrio que siempre se han plasmado en este nivel, donde quienes han tenido un acceso sostenido y han logrado acumular capital cultural (vía conocimiento formal) se encuentran en mejores condiciones para seguir estudiando y tener mejores posibilidades laborales en el futuro.
El sistema y sus críticas
Toda esta arquitectura, con sus claro oscuros y sus modificaciones, recibió destacadas críticas. Algunas tenían que ver con la inexistencia de procesos de participación y negociación de sus líneas maestras –su modelo de base–, así como con su velocidad de implementación y sus potenciales efectos sobre un país como Ecuador con desequilibrios educativos no suficientemente resueltos en los distintos niveles (educación pre básica, básica y bachillerato), que buscaba situar la educación superior y de postgrado acudiendo a los estándares de países del denominado “Primer Mundo”. Se reclamó un debate amplio sobre los sentidos que se otorgaban a palabras como “excelencia”, “calidad”, “relevancia social” e incluso “vínculo con la comunidad”.
En todo caso, la pregunta “¿qué universidad queremos?” no formó parte de un proceso acompañado de reforma y la participación no fue particularmente alentada. Los diálogos entre diversos se produjeron más bien en los márgenes[4]. Otras críticas se dirigían a desgranar los impactos de medidas concretas: la fuerte inversión en nuevas mega universidades, los resultados del programa Prometeo, los ritmos de exigencias de titulación para los docentes o de publicaciones en índices hegemónicos anglosajones, el recorte ulterior de becas al exterior en determinadas áreas de estudio, etc. Todo esto fue materia de reflexión en algunos foros, publicaciones e intercambios, si bien el modelo siguió adelante.
Un aspecto crítico cada vez más perceptible conciernía al modo en que la educación de grado, por no hablar de la pre-universitaria, habría de encadenarse con los posgrados, y las desigualdades que el modelo podía generar o generaba ya de facto. En las universidades públicas de grado la sobrecarga docente de los profesores, la burocratización, la deficiencia en cuanto a recursos e instalaciones, la imposibilidad de investigar y, por lo tanto, de publicar y, lógicamente, de implementar una docencia dinámica, etc. siguieron marcando el cotidiano de estos centros en el nuevo sistema jerarquizado. Sus programas de postgrado se degradaron (en relación a los ofertados en los centros de tipo A) y sus estudios quedaron en muchos casos relegados al estatuto de “profesionalizantes”, condición que el modelo contrapuso a “investigación” y que no fue secundado por todos los centros. Quienes siguieron más al pie de la letra esta separación hoy encuentran mayores dificultades, en particular en lo que respecta a la falta de diversificación de su oferta docente y su pertinencia en relación a las demandas socio-laborales.
Cierto es que se instaló la gratuidad de los grados en las universidades públicas, pero con ella también entró en vigor el examen nacional para la educación superior (ENES) y éste tuvo un efecto colateral no deseado: restringir las oportunidades de los/as estudiantes al momento elegir una carrera conforme su vocación y fomentar, de forma subrepticia, la formación en centros privados, tanto para preparar la prueba como para realizar estudios en caso de no obtener la calificación necesaria para acceder a la universidad y al programa de preferencia. Se trataba sin duda de un efecto colateral que según los datos ha implicado un notable descenso de la matrícula, principalmente de grupos sociales con formación académica más deficitaria y con menores recursos económicos, provenientes de provincia y zonas con mayor exclusión[5]. Las medidas para contravenir las desigualdades heredadas y vinculadas a la clase social, al género, a la etnicidad o al territorio no alcanzaban a ser enfrentadas por la mencionada ecuación entre gratuidad y excelencia. En resumen, el acceso al grado de elección se veía fragilizado, especialmente para los sectores con peores condiciones educativas previas, lo que sin duda tendrá un impacto en la llegada al postgrado.
Toda esta arquitectura de reformas ha implicado algunas mejoras –elevar y homogeneizar el nivel educativo universitario, acrecentar la política de becas, implementar la gratuidad (lo que era importante en contraste con el proyecto privatizador previo), abrir oportunidades de estudios en el extranjero, etc.–, y nuevas dificultades: jerarquías y competencia entre universidades, criterios gerencialistas y de productividad cuestionables y poco beneficiosos para académicos con trayectorias plurales y diversificadas, des-incentivación del valor de la docencia e incluso de la investigación que no se traduzca en productos validados en el capitalismo académico global o puedan resultar pertinentes bajo otros criterios, efectos desincentivadores y privatizadores indirectos de la gratuidad con examen de acceso, grandes inversiones en centros y programas de dudoso rendimiento, etc. Estas habían de ser examinadas a fin de garantizar que los principios de igualdad, justicia y participación que debían guiar el hacer público se expresaran de forma coherente.
Lo cierto es que en el último mes la inversión pública que ha sostenido esta arquitectura ha sido seriamente cuestionada y con ella si no el conjunto, al menos buena parte de la LOES en materia de postgrados. El momento de crisis en el país y en el Estado anima a una relectura de la política de financiación y, por lo tanto, de dinamización de centros, programas, contrataciones, becas, etc. Lo que se avizora son una serie de recortes que aún no aparecen explicitados de modo claro pero que han llenado de incertidumbre a quienes trabajamos y estudiamos en las universidades cuestionadas. Lo que hasta ahora había sido una apuesta virtuosa por elevar la denominada calidad de los postgrados públicos, también en el terreno de las Ciencias Sociales, y el acceso a dichos programas ha quedado en entredicho, al menos en tres aspectos. El primero es la condición pública de las aludidas universidades de postgrado. El segundo es la estimación y justificación del coste de los estudios y de su financiación. Y el tercero se refiere a los principios de igualdad que guían a estas instituciones y que justificarían la inversión pública.
Con respecto a lo primero, el estatuto internacional y nacional de la UASB y de FLACSO ha sido aducido como una fuente de ambigüedad en un contexto de pugna política que atañe a la primera. Estas universidades tienen sin embargo la categoría de públicas según la disposición séptima de la LOES. No parece existir por tanto ninguna contradicción en este sentido; es la ley la que fija su condición y las implicaciones presupuestarias que de ella se derivan. Por lo tanto cuestionar este estatuto abre el escenario político de una posible reforma de la ley.
Ciertamente ni la UASB ni la FLACSO son directamente gestionadas por el Estado, que hasta hace poco sólo administraba una universidad exclusivamente encargada de postgrados: el IAEN. Se disputa aquí el sentido de universidad pública, así como los márgenes de la autonomía universitaria. No parece claro hasta el momento si la comprensión de “pública” en universidad pública se refiere exclusivamente a “de gestión estatal” o a “regulada por el Estado” y, vinculado a lo anterior, qué grado de autogobierno será posible para las universidades que reciban este apelativo; si podrán o hasta dónde podrán determinar su política de becas, contratación, cátedra, investigación y vinculación con la sociedad, dentro del marco de la ley.
El sistema y su actual crisis de financiación
En suspenso está cuánto y cómo se estrechará el principio de autonomía universitaria, cuyo marco de referencia histórico habían sido los regímenes dictatoriales y que en la actualidad, cada vez más, se refiere a los dictados del mercado, en mayor o menor connivencia con el Estado, y su indudable influencia en la reproducción de las desigualdades de clase, género, etnicidad y territorio. La relación entre lo público y lo estatal, así como la sintonía entre el ámbito estatal y la salvaguarda de principios de equidad y justicia suscita hoy intensos debates.
Una de las virtudes protectoras de la LOES se expresa en la obligación de financiación de parte del Estado, con una pre asignación que quedó fijada en el 11% del impuesto a la renta y el 10% del IVA. Dicha disposición, que ha sido caracterizada como pacto de Estado, resguarda la inversión pública en educación con el fin de garantizar su protección más allá de los vaivenes coyunturales. Deshabilitar dicha financiación pasa necesariamente no sólo por una reforma de la ley, que llevaría su tiempo en este periodo preelectoral, sino por una impugnación del principio básico de que es deber del Estado garantizar y respaldar el derecho a una educación pública con estándares de calidad. No se trata pues de “subsidios” como manifestaron personeros gubernamentales en el Enlace Ciudadano del sábado 26 de marzo de 2016, sino de un principio de responsabilidad pública, aunque público y postgrado ya no parecen ir de la mano.
Un recorte en este sentido, aun en el propio marco de la ley, afectará sin lugar a dudas la forma en la que se desarrolla la investigación y la docencia, así como a la capacidad de preservar criterios de justicia y equidad, volviendo a la tendencia previa según la cual el nivel de postgrado pertenecía a lo privado, reservado por tanto a los grupos con elevado poder adquisitivo, que son los que tradicionalmente han llegado a este nivel pudiendo reproducir a su propia clase en el poder. La educación de postgrado, y quizás la educación en su conjunto, se encuentra ante el riesgo de un cambio de ciclo reprivatizador.
En relación al segundo punto, de acuerdo con las declaraciones del presidente, Rafael Correa, el coste anual de cada estudiante de FLACSO se estima en unos USD 13.700, incluyendo también a los doctorandos. Lo que sugiere en distintas declaraciones es que dicho coste es demasiado elevado, tanto respecto a otros estudios de similares características, como a otras modalidades educativas, y menciona a las escuelas del milenio, con las que no existen bases de comparación. Recientemente, el director de FLACSO ofrecía una comparativa del coste de postgrados en el país y la región y llegaba a la conclusión de que gracias a la financiación pública recibida el coste resultaba relativamente bajo y desde luego muy bajo en relación a los programas en el extranjero.
En todo caso, la aseveración del presidente parece sugerir que en adelante la educación de postgrado (quizás de forma específica en Ciencias Sociales, podría dejar de ser una prioridad, dando en adelante preeminencia a otros niveles educativos o a campos más propicios para una lectura de la economía del conocimiento en clave más abiertamente capitalista. Sería de desear que en esto se estableciera una política no sólo clara, sino sobre todo coherente, que no nos conduzca de uno a otro extremo de forma errática en función de la coyuntura. No se trata, a nuestro juicio, de contraponer niveles educativos sino justamente de armonizar el gasto para garantizar el tránsito de uno a otro considerando los aportes singulares de cada uno en un sistema que garantice la equidad de manera progresiva, incluyente y respetuosa de la diversidad.
Lo que parece ser el nuevo principio rector en lo que se refiere a la asignación de becas –subsidiar la demanda y no la oferta– es el signo más inequívoco del fracaso y el retroceso en la conducción de la política pública en materia educativa. Implica, sin lugar a dudas, renunciar a la intervención y dejar incuestionados los principios individualizadores que guían la demanda, especialmente en los periodos de crisis. En todo caso, este brusco viraje apenas logra disimular que la verdadera intención es que a través de la recuperación de fondos y decisiones el Estado podrá reservarse el derecho a dar o no dar según vengan las cosas.
Por último, y esto ha generado gran malestar entre quienes trabajamos con dedicación en el aludido sistema público de postgrado, se sostiene que el gasto no está bien utilizado, primero, porque se cobra por las maestrías y, segundo, porque son para personas que pueden pagarse los estudios. Es preciso aclarar que buena parte del gasto se destina a becas (en FLACSO, este rubro ascendía a 3.606.774 USD en el presupuesto inicial de 2016) que, como decíamos arriba, son otorgadas con criterios que incorporan la equidad, otra parte va a fondos de investigación (350.000 USD), así como a otras entradas que hacen que desde la universidad podamos contribuir a la sociedad haciendo lo que sabemos hacer: enseñar, investigar de manera crítica y explicar sobre el terreno cómo se gesta y reproducen las desigualdades, publicar, recopilar y difundir estudios y generar los equipos y sinergias que hasta hace poco resultaban modélicas y que hoy son puestas en cuestión. Sin ese gasto no habría becas y apoyos financieros, y sin ellos no habría educación para grupos de bajos recursos e históricamente discriminados.
Muchos estudiantes efectivamente pagan: los que trabajan y no quieren renunciar a ingresos propios y pagan más quienes tienen recursos y no han obtenido beca en relación a su desempeño. El resto merece oportunidades tras un largo camino plagado de obstáculos. Llamar sin más a estos estudiantes “ricos” o desconsiderarlos por ser “extranjeros” es desconocer su composición, mucho más plural y enriquecedora que en tiempos anteriores, así como las posibilidades que tienen gracias a los aportes no del Estado, sino, para ser más precisos, de las contribuciones de todos y todas las que habitan en el Ecuador a la cosa pública.
En definitiva, lo que auguran estas nuevas consideraciones y los recortes en curso es un cambio profundo en las concepciones y arquitectura del sistema de educación superior que hasta el momento se habían sostenido y que hoy ha quedado puesto en cuestión. Los y las docentes, estudiantes y trabajadores entendemos las condiciones de crisis en las que nos hallamos y la necesidad de ajustar el gasto redefiniendo prioridades. Lo que resulta más difícil de entender es que hoy se impugne lo que hasta ayer se promovía y celebraba y hasta premiaba. Esperamos que las consecuencias de este cambio no impliquen volver a recetas anteriores que pasen por despidos, sobrecarga de trabajo, limitación de las becas, reducción de fondos para investigación y publicación, masificación de las aulas e imposibilidad de compaginar docencia e investigación de forma adecuada, algo que ya vienen sufriendo quienes están en la periferia del sistema.
Administrativos, docentes y estudiantes cargaremos con las consecuencias de lo que sin lugar a dudas es una transformación aún incierta del modelo. En todo caso, hacemos un llamado a repensar qué universidad queremos, también en tiempos adversos, y cuál debe ser la responsablidad de las autoridades que tienen en sus manos un mandato: el deber público de garantizar el derecho a la educación, también a la educación de postgrado, en condiciones de igualdad valorando las contribuciones de quienes día a día trabajamos por enseñar, aprender, investigar y ampliar con nuestros aportes críticos los horizontes de la educación.
* Profesoras Investigadoras de Flacso-Ecuador.
[1] En una de sus expresiones planteaba “Lo que nos interesa a nosotros es cambiar el modelo del patrón de acumulación de un país primario exportador a un país que base o tenga su motor de acumulación y de especialización a través del conocimiento, la creación y la innovación”, (René Ramírez, Secretario Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación www.elcomercio.com/actualidad/politica/ecuador-impulsa-modelo-de-economia.html; accesado el 22 de febrero, 2015).
[2] No se han hecho públicas, sin embargo, evaluaciones que muestren qué contribuciones tuvo el Programa Prometeo, en cuanto a investigaciones novedosas, aportes al conocimiento y retroalimentación a programas de educación superior y de postgrado en el país.
[3] Se han establecido desde la Coordinación Académica diálogos también con la CONAIE para fomentar el acceso de estudiantes de las nacionalidades amazónicas a estudios de postgrado en ciencias sociales, sin que todavía exista un convenio formalizado.
[4] Como revela el volumen Reforma y renacimiento. Conversaciones docentes sobre la reforma universitaria en Ecuador (2016), coordinado por Cristina Cielo, Pablo Ospina y Cristina Vega y publicado por la UASB, la Corporación Editora Nacional y la Fundación Hernán Malo.
[5] Tal y como ya adviertiera Kintia Moreno en su tesis de 2015, Meritocracia en las políticas de acceso a educación superior desde el libre ingreso (1969) hasta el Sistema Nacional de Nivelación y Admisión (2010), la ENEMDU corrobora que efectivamente que la matrícula creció en todos los quintiles entre 2009 y 2011 por la declaratoria de gratuidad en la educación superior, pero hubo un retroceso que coincide con el momento de inicio del SNNA (se pasa del 30,1% en 2011 a 26,6% en 2013). Esta tendencia se acrecienta en los quintiles más pobres, siendo el 4 el único que crece.
[…] Cristina Vega e Ivette Vallejo* 28 de marzo 2015 […]