LA COOPERACIÓN EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA Y LA PREGUNTA POR EL DESARROLLO. Por Daniela Perrotta,

La cooperación educativa regional en América Latina: una introducción breve

La región latinoamericana no fue siempre considerada como un “destino” u “objetivo” para la cooperación académica por los propios países que la conforman. En efecto, durante muchos años el patrón tradicional de colaboración científica fue Norte – Sur: en términos de los intercambios (o “movilidades”, como lo llamamos hoy día), los destinos predilectos eran países europeos (Inglaterra, Francia, Alemania, España, Portugal, Italia, principalmente) y los Estados Unidos. La cooperación entre América Latina y estos países se vincula tanto a los lazos culturales compartidos (como parte de los procesos de colonización y conquista, reforzando un patrón colonial euro-céntrico y anglo-céntrico en la producción de conocimiento) pero también con el hecho de que la promoción de la cooperación internacional en educación superior y ciencia y tecnología ha sido (y es) una herramienta de política exterior de los Estados de poder blando (soft power) a través de las relaciones culturales internacionales y la promoción de intereses políticos, económicos y culturales. Un ejemplo típico son los Estados Unidos, cuyo programa de becas Fulbright ha contado con casi 250.000 participantes del mundo entero. Muchos países cuentan con programas similares y, por supuesto, el enfoque de cada país para encaminar estas relaciones culturales internacionales se ha desarrollado en el marco de sus propios valores culturales, contexto histórico y político, desarrollo económico y tradiciones de conocimiento. Pero, al mismo tiempo, se moldea a partir de los acontecimientos internacionales y la dinámica cambiante de las relaciones internacionales de poder.

La inquietante movilidad de investigadores de América Latina hacia los países del Norte en busca de propuestas de formación de posgrado y de inserción en circuitos de producción de conocimiento generó preocupación entre fines de las décadas del cincuenta y principios de la del setenta. En este contexto de ebullición se crearon organizaciones para acoger y formar a los científicos de América Latina en clave regional.

En este marco, los hitos centrales para la institucionalización de la ciencia social latinoamericana fueron la creación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), entre otros. Estas instituciones serán el espacio de encuentro e intercambio de numerosos intelectuales latinoamericanos que conformarán corpus teóricos propios: teoría del deterioro de los términos del intercambio, teoría de la dependencia, conceptos como centro y periferia, teorías autonómicas… todas ellas verán la luz en este espacio de agitación política-intelectual.

De la misma manera, científicos de las ciencias de la naturaleza o “exactas”, se interrogan por los problemas del desarrollo y el lugar de la ciencia en su consecución. Oscar Varsavsky fue categórico al respecto: lo que se hacía en AL por entonces era cientificismo – un modo de hacer ciencia desvinculado de la política y, en última instancia, de la sociedad – a lo que contraponía la necesidad de pasar hacia una ciencia politizada, vinculada con el compromiso social y dispuesta a revisar metodológicamente los parámetros que forman parte del edificio científico en función del cambio social. Se conformó lo que se conoce como la Escuela Latinoamericana de pensamiento sobre Ciencia, Tecnología y Desarrollo. La Escuela se conformó con la participación de Jorge A. Sábato, Helio Jaguaribe, Amílcar Herrera, Carlos Martínez Vidal, Francisco Sagasti, entre otros.

Las dictaduras que irrumpieron los setenta en los países latinoamericanos van a dejar en un impasse a estas ideas e instituciones. Lo interesante, y no muchas veces dicho en textos académicos, es que gracias a las redes de intelectuales que se formaron en el marco de estas instituciones regionales, quienes debieron migrar de sus países de manera forzada, perseguidos por los gobiernos de facto, se valieron de esas relaciones de solidaridad y confianza y fueron acogidos por sus “compañeros” o “compañeros de compañeros”. El exilio se realizó pues en países como Venezuela, México, Nicaragua y Cuba, entre otros.  Por supuesto, los destinos del Norte continuaron recibiendo centenas de científicos e intelectuales de América Latina.

La movilidad de los investigadores latinoamericanos por estos circuitos regionales de producción de conocimiento permitió el encuentro y tuvo como principal resultado consolidar una mirada propia, una ciencia latinoamericana. La cooperación académica en estos momentos oscuros no fue promovida por políticas públicas (vale aclarar que las hipótesis de conflicto constantes de las dictaduras militares tornaban difícil la cooperación en áreas tan “celosas” del “interés nacional”) sino que fue consecuencia de una combinación de decisiones personales y de fundaciones, organizaciones o redes internacionales que apoyaban los espacios de producción de conocimiento crítico en la región.

En los ochenta, a partir de las transiciones democráticas (que desarticularon las hipótesis de conflicto) y las necesidades de encauzar el desarrollo económico (en un contexto de crisis por el pago de la deuda externa), las premisas desarrollistas-industrialistas de los sesenta volvieron a escucharse. En el caso del acercamiento entre Argentina y Brasil, uno de los acuerdos más importantes (por su significado productivo y su peso simbólico) fue el de cooperación bilateral nuclear, al que se sumó el de cooperación en biotecnología. Dos áreas de cooperación de punta hoy en los países, potenciada por la complementariedad entre ambos.

No obstante ello, en la década de los años noventa, el patrón de cooperación académica se aleja nuevamente del foco hacia la región latinoamericana y vuelve a colocarse en el marco más tradicional Norte – Sur. Algunos elementos que explican esta situación son: la reducción de la inversión en educación superior y en ciencia y tecnología – que redujo las capacidades de investigación en los países – y las mejores oportunidades “afuera” vía becas o posiciones en universidades y centros de investigación, lo que derivó en “fuga de cerebros”. El contexto en que se dan estos cambios es la conformación de un nuevo orden económico internacional y la reconfiguración del poder mundial que, en el tema que nos compete, promovió procesos de mercantilización de la educación y privatización del conocimiento.

La crisis de los proyectos neoliberales y su consecuente pérdida de hegemonía relativa a principios del siglo XXI permitieron que, en algunos países de AL, se iniciaran nuevos proyectos nacional-populares que recuperaron, bajo nuevas premisas, las necesidades de promover desarrollo económico con inclusión social, autonomía y soberanía política y financiera. Esto implicó la puesta en marcha de radicales medidas de política pública, desde la protección social para la recomposición del tejido social y la urgencia de la gran cantidad de población pobre y vulnerable, hasta importantes inversiones en la educación superior y desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación. Además, de la misma manera que en los años cincuenta y sesenta, una de las herramientas para conseguir estas metas fue a partir de la profundización de la unidad regional, por la vía de acuerdos de integración.

La cooperación educativa regional hoy: balances y desafíos

Tras este rodeo,  ¿cuál es el panorama actual de la cooperación académica en AL, con énfasis en los regionalismos? ¿Cuál es el balance de la cooperación académica regional en estos últimos diez años? ¿Cuáles son los desafíos para profundizar los lazos de cooperación académica regional solidarios?

Estos interrogantes no son fáciles de responder por dos cuestiones que hay que atender: por un lado, generan otra serie de preguntas también complejas y, por el otro, porque están atravesadas por un dilema que enfrentan hoy los países de la región.

Primero, otras preguntas se desprenden de la necesidad de analizar el desarrollo de la cooperación educativa regional:

1. ¿Cómo estudiamos la cooperación educativa?: ¿por la cantidad de redes académicas creadas / existentes?; ¿por la cantidad de investigadores y/o estudiantes que se movilizan de un país a otro?; ¿por la conformación de institutos regionales de investigación?; ¿por la puesta en marcha de propuestas de formación que involucran a más de un país, cuya modalidad puede o no ser presencial? En síntesis, aun suponiendo que todas estas son vías de entrada para poder aprehender un fenómeno tan complejo como este, en el mundo entero carecemos de información disponible que dé cuenta de estos fenómenos.
2. ¿Cómo podemos dar cuenta de la intensidad de esta cooperación académica?: ¿por los análisis de trayectorias de estas redes, estos institutos o estos actores movilizados?; ¿cómo distinguir los procesos de cooperación académica “que funcionan” de los que “son meramente declarativos” (en esta tendencia generalizada de muchas instituciones de educación superior a firmar convenios por doquier)?
3. Y más aún – quizás lo más relevante en términos de esta nota – ¿cómo evaluamos (nótese que no digo “medimos”) los efectos, en tanto impactos, de esa cooperación académica? Esto es de crucial importancia porque, a mi entender, la cooperación académica “que importa” es aquella que contribuye tanto al conocimiento propio como del Otro (generando diálogos y puentes para el entendimiento, que son recíprocos y tienen a la comprensión mutua) y que, en este ida y vuelta, permite pensar y ensayar respuestas a problemas compartidos. En el caso de AL, el problema compartido al que nos enfrentamos es cómo construir desarrollo.

Este tercer punto nos conduce al dilema de cómo los países latinoamericanos compatibilizan su propio desarrollo nacional con esquemas solidarios de desarrollo regional. O, mejor expresado por el economista argentino Aldo Ferrer: ¿cómo compatibilizar la búsqueda de densidad nacional con la consecución de la densidad regional? Es decir, cómo hacer compatibles las necesidades nacionales de desarrollo con los proyectos de integración regional. Y, específicamente al tema central de esta nota, cómo compatibilizar la promoción de la cooperación académica regional con la necesidad de promover las capacidades de desarrollo científico tecnológicas nacionales. A lo que se agrega un problema adicional (¿será un trilema?): ¿cómo compatibilizar lo anterior en el marco de un sistema global de producción, circulación y validación de conocimiento hegemónico que, a todas luces, va en contramano a las metas de desarrollo científico nacional y regional?

Las respuestas a estas interrogantes no son técnicas. Se trata de respuestas políticas y que competen de la participación de diferentes actores en su construcción.

Para desentrañar este “trilema” del desarrollo vinculado a la cooperación académica, presento unas pinceladas del panorama actual de la cooperación regional en materia de educación superior (ES) y/o ciencia, tecnología e innovación (CTI). Para ello es importante distinguir que en esta nota la alusión a “regional” tiene dos connotaciones: a) el espacio geográfico regional de AL; b) los acuerdos (institucionalizados) de integración regional (o regionalismos). Aclararé en cada caso cuando corresponda.

Generalidades – acciones unilaterales y bilaterales

Estudiar las dinámicas de cooperación académica internacional es arduo ya que no hay estadísticas sobre estos fenómenos.

Entre algunos de los datos disponibles en el Instituto de Estadísticas de la UNESCO (UIS), se encuentran los de movilidad estudiantil internacional y, particularmente dentro de ésta, de aquellos estudiantes que se movilizaron para cursar una carrera completa de pregrado en un país distinto al de su nacionalidad. Si bien este dato no refiere a dinámicas de cooperación académica regional (ya que no mide dinámicas de cooperación, sino tan solo movilidades como proyectos personales) permite dar una idea de cómo son los flujos de movilidad en países sudamericanos:

• En el año 2012 salieron de la región sudamericana 92.752 estudiantes para cursar sus carreras en terceros países; los dos países que más estudiantes enviaron fueron Brasil (23,3% del total) y Colombia (18,8%) y el que menos estudiantes envió fue Surinam (0,9%);
• En lo referido a los destinos escogidos por estos estudiantes, hay diferencias marcadas según el caso, conforme se observa en el cuadro 1. De manera global, los destinos más escogidos son Estados Unidos (31.586 estudiantes; 34,1% del total), España (21.830; 23,5%), Francia (9.830; 10,6%) y Cuba (9.209; 9,9%). Por lo tanto, a nivel regional se mantienen los parámetros usuales de movilidad de la región, priorizando destinos tradicionales como Estados Unidos y Europa Occidental.
• En los casos en que el destino principal es un país latinoamericano, los destinos escogidos son Cuba, Argentina y Brasil. Es de destacar que no hay ningún país de Asia ni de África como destino preferido en primer término. Brasil aún mantiene los vínculos académicos con Portugal (segundo destino escogido por los estudiantes) y lo mismo se observa en el caso de Surinam al tener a Holanda como primer destino de los estudiantes internacionalmente móviles.

Cuadro 1. Tasa de movilidad saliente y principales destinos de estudiantes movilizados desde Sudamérica, año 2012 (o último dato disponible)

Fuente: Elaborado a partir del UIS. (*) La tasa de movilidad hacia el extranjero refleja los estudiantes móviles procedentes de un país como porcentaje de todos los estudiantes terciarios de ese país emisor

Analizando el mismo tipo de indicador para el caso de América Central y México (véase cuadro 2), los flujos de movilidad presentan como características centrales que el principal destino escogido de los estudiantes de Centro América son los Estados Unidos (37%), seguido por Cuba (21%). Cabe destacar que Estados Unidos es el primer destino de seis de los ocho países revisitados y, al incluir a México en la contabilización, capta el 51% del total de los estudiantes movilizados.

Cuadro 2. Tasa de movilidad saliente y principales destinos de estudiantes movilizados desde América Central y México, año 2012 (o último dato disponible)

Fuente: Elaborado a partir del UIS. (*) La tasa de movilidad hacia el extranjero refleja los estudiantes móviles procedentes de un país como porcentaje de todos los estudiantes terciarios de ese país emisor

Al cambiar el foco hacia las políticas de cooperación académica hacia AL, el panorama es alentador: varios de los países de la región han encaminado diferentes programas de becas de movilidad (en especial de posgrado) para recibir estudiantes de otros países latinoamericanos y buena parte de los instrumentos nacionales de financiamiento en CTI incorpora componentes de cooperación internacional que permite hacer acuerdos con terceros países. Las convocatorias al desarrollo de proyectos conjuntos y del establecimiento y consolidación de redes son los más gravitantes. En especial, los países que están promoviendo este tipo de políticas son aquellos con los sistemas más grandes y consolidados (véase los cuadros 3, 4 y 5) de CTI y de ES: México, Brasil, Argentina, Chile y Colombia.

México, a través de su Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), permite la realización de programas completo de posgrado (Maestría y Doctorado) así como estancias de investigación posdoctoral. Para darnos una idea de la magnitud de estos programas, el CONACyT junto con el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) han lanzado un programa conjunto en el año 2012 para promover la realización de estudios de posgrado en Ciencias Sociales y Humanidades en universidades mexicanas investigando sobre temas vinculados al país de origen del estudiante. Ya se han otorgado casi 300 becas y se espera otorgar un número similar en los próximos dos años. En lo que refiere a convenios bilaterales para la conformación de redes de investigación en la región (que incluye la posibilidad de realizar movilidades), Argentina, vía su Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y la Agencia Nacional para la Promoción de la Ciencia y la Tecnología (ANPCyT), coopera bilateralmente con Brasil, Chile, Colombia y Uruguay. En el campo de la investigación en biología molecular, matemática, neurociencias, física, química, bioinformática, nanotecnología y ciencias de la computación, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de Argentina ha creado recientemente el Centro Latinoamericano de Formación Interdisciplinaria para “atraer” investigadores/as de la región al país. Algo similar ha promovido Ecuador con su programa Prometeo para vincular investigadores extranjeros y ecuatorianos residentes en el exterior a las instituciones del país por un período de dos años.

Cuadro 3. Gasto en CyT en relación al PBI (selección de años)

Fuente: Elaborado a partir los indicadores de la Red de Indicadores de ciencia y tecnología Iberoamericana e Interamericana (http://db.ricyt.org/ui/v1.0/index.html#). ACT = actividades de ciencia y tecnología. I + D = investigación y desarrollo

Cuadro 4. Total de Doctores (selección de años)

Fuente: Elaborado a partir los indicadores de la Red de Indicadores de ciencia y tecnología Iberoamericana e Interamericana (http://db.ricyt.org/ui/v1.0/index.html#).

Cuadro 5. Publicaciones en el Science Citation Index, SCI

Fuente: Elaborado a partir los indicadores de la Red de Indicadores de ciencia y tecnología Iberoamericana e Interamericana (http://db.ricyt.org/ui/v1.0/index.html#).

Este panorama da cuenta de que, efectivamente, la cooperación académica “entre” países de la región latinoamericana es una prioridad que aparece en los últimos años. Casualmente, también se da en los países que, con proyectos e ideologías políticas diferentes, están realizando cuantiosas inversiones en el sector de la producción de conocimiento. De esto último se derivan dos tensiones a resolver.

La primera, y para nada novedosa, se genera una renovada ampliación de las asimetrías inter-regionales (como se evidencia en los cuadros 3, 4 y 5). Las diferencias estructurales o de tamaño se amplían (aumentan la inversión, la cantidad de instituciones y, en especial, los “productos” de las políticas de ES y CTI, como son la cantidad de doctores, de patentes y de publicaciones en el circuito hegemónico de circulación de conocimiento (como el Science Citation Index, o SCI). También se agrandan las brechas de capacidades de los Estados para encaminar políticas de ES y CTI, lo que incide en las capacidades para gestionar cooperación académica regional.

La segunda, retomando la pregunta sobre compatibilizar agendas nacionales, regionales y globales: al mismo tiempo que hay una orientación hacia Latinoamérica, de corte más solidaria, estos mismos países –con intensidades diferentes– junto a otros (podemos agregar a Ecuador y a Perú en esta senda) están promoviendo una inserción subordinada al esquema hegemónico de producción de conocimiento. A modo de ejemplo, Brasil promueve hoy el que quizás sea el programa de movilidad académica internacional de mayor dimensión mundial. Se denomina “Ciência sem Fronteiras” y posee una enorme gravitación en la agenda política del gobierno de la presidenta Dilma Rousseff. La iniciativa ya ha distribuido buena parte de las más de 100 mil becas de movilidad ofrecidas a estudiantes de pregrado y de posgrado. Los países que más se han beneficado del fin de las fronteras académicas con Brasil son Estados Unidos y, en Europa Occidental, principalmente Alemania.

Los acuerdos regionales y la cooperación académica

En la actualidad, todos los acuerdos de integración regional de AL tienen un área de trabajo institucionalizada para la promoción de políticas regionales en ES y CTI. Esto refuerza el argumento sobre la importancia de la construcción regional de soluciones “autóctonas” a problemas “propios”. Al mismo tiempo, nos recuerda que las regiones son construcciones sociales y, como tales, se encuentran en permanente contestación política. En otras palabras, las regiones son herramientas al servicio de diferentes proyectos políticos. Esto se plasma hoy al analizar las áreas de cooperación académica de los regionalismos en AL, tomando solamente al MERCOSUR, la UNASUR, la Alianza del Pacífico y el ALBA-TCP. Y digo de cooperación académica en el marco de instancias para la ES porque nuestros regionalismos han logrado encaminar acciones regionales en CTI cuando contaron con financiamiento extra-regional (principalmente de la UE).

El desarrollo del MERCOSUR de los últimos diez años deja un saldo positivo en la construcción de la región como herramienta para el desarrollo inclusivo y con autonomía política, pero también quedan cuentas pendientes y grandes desafíos en la implementación de políticas regionales para la colaboración y cooperación académico-científica. No obstante, entre los acuerdos regionales, es el que más avanzó. El área más gravitante de política regional ha sido la conformación de un sistema regional de acreditación de la calidad académica. Con el tiempo, se han implementado programas regionales de movilidad (en el grado y el posgrado) y el establecimiento de convocatorias para la conformación de redes de investigación y redes de posgrados. Algunas cuestiones interesantes para señalar refieren a que el MERCOSUR ha logrado implementar políticas de manera gradual (algunos podrán criticar cierto impacto “bajo” por tratarse de acciones acotadas), generando dinámicas propias (y no transfiriendo a la arena regional dinámicas internacionales), buscando y logrando disminuir las asimetrías intra-regionales (en especial a través de la puesta en común de capacidades) y con financiamiento mayoritariamente propio (de cada uno de los países).

La UNASUR, por su parte, si bien tiene una estructura institucional para tratar políticas regionales en este tema, aún no ha avanzado en la puesta en marcha de iniciativas regionales y, vale destacar, que esa agenda – a mi entender – ha de nutrirse del camino ya consolidado del MERCOSUR (más aún a sabiendas que los países que participan de los espacios del Sector Educativo del MERCOSUR son tanto sus Estados Parte como Asociados, o sea, casi la totalidad de miembros de la UNASUR). El desafío consiste en cómo compatibilizar los dos espacios regionales desde una perspectiva de derecho a la educación y que, en consecuencia, permita reforzar los lazos y las iniciativas de cooperación académica regional solidarias, autonómicas y con la búsqueda de la promoción del desarrollo como horizonte.

La Alianza del Pacífico, por su parte, no ha realizado avances en materia de cooperación académica, limitándose a etiquetar como “la Alianza” a programas de movilidad bilateral ya existentes entre los países que la componen. Un dato a notar es que las movilidades que están siendo priorizadas se vinculan a temáticas como el comercio, el marketing y la administración. Esto da cuenta del posicionamiento que busca la Alianza en la región como un modelo diferente de integración regional, menos centrada en el desarrollo y más en la búsqueda de inserción internacional de los países y la competitividad de su sector del conocimiento.

El caso del ALBA-TCP es el que plantea una forma de cooperación académica regional más radical, una ruptura con la visión de internacionalización de la universidad de tipo hegemónica. Los programas encaminados se fundamentan en la solidaridad y la reciprocidad. Cabe preguntar como desafío hasta qué punto las acciones propuestas por esta iniciativa no encontrarán límites futuros, al depender principalmente de un país (Venezuela) y de sus recursos (petróleo), en un contexto de crisis interna. En otras palabras, en qué medida las estrategias como éstas han de requerir de consensos y apoyos más amplios para poder ser desarrolladas.

A nivel global, la cooperación educativa enfreta grandes desafíos. Los gobiernos latinoamericanos deberán asumir la responsabilidad de fomentar una cada vez más amplia, creativa y estable cooperación académica internacional, ya que de esto también dependerá la consolidación de un modelo de desarrollo autónomo y soberano, tanto a nivel nacional como regional. Para hacerlo, podrán contar con un conjunto de organizaciones y redes que, en los úlitmos 50 años, han sido fundamentales en el desarrollo académico latinoamericano y caribeño. Que esto ocurra dependerá de opciones y decisiones que se jugarán en el campo político.

Daniela Perrotta es doctora en ciencias sociales (FLACSO Argentina). Coordinadora del Sistema Latinoamericano de Evaluación Universitaria (SILEU) de CLACSO. Becaria posdoctoral del CONICET con sede en la Universidad de Buenos Aires. Ha publicado diversos trabajos sobre procesos de integración regional y políticas universitarias en América Latina.