Ley de Comunicación
¿POR QUÉ VOTAR NO?
María Paula Romo
Movimiento Ruptura.
El 4 de abril de 2012, el asambleísta Mauro Andino ha presentado al país la versión de la Ley de Comunicación que será sometida esta semana a votación en la Asamblea Nacional.
Como asambleísta del Movimiento Ruptura, no apoyaré la aprobación de este proyecto de ley. En esta nota compartimos las reflexiones que motivan nuestra decisión y que son también una invitación a reflexionar sobre lo que se decidirá en las próximas horas.
Sobre el trámite del proyecto
Según la Ley Orgánica de la Función Legislativa, un proyecto de ley se tramita en la Asamblea Nacional en dos debates, previo la elaboración de los informes correspondientes por las comisiones especializadas, esos informes se debaten en el Pleno de la Asamblea.
Cuando el Presidente de la Asamblea Nacional recibe el informe para segundo debate, lo distribuye a los asambleístas; el debate se desarrolla en una sola sesión y durante él, se pueden incorporar cambios al proyecto de ley que sean sugeridos EN EL PLENO (artículo 61 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa).
El proyecto de Ley de Comunicación no ha observado este trámite. El informe para segundo debate fue presentado por el asambleísta Andino el 1 de julio de 2010 y el 29 de julio de 2011, el Presidente de la Comisión presentó un “informe complementario para el segundo debate de la Ley Orgánica de Comunicación”. La primera convocatoria para el debate se señaló para el 15 de noviembre de 2011 y la discusión se realizó los días 16, 17, 22 y 24 de noviembre.
Sin embargo, ni el informe para segundo debate ni su informe “complementario” son el proyecto que se votará en el Pleno. La última versión fue distribuida antes del feriado de Semana Santa (se distribuyó el 4 de abril de 2012, y la sesión del Pleno se convocó para el miércoles 11). En el oficio con que el Presidente de la Comisión adjunta el proyecto, dice que “se han cumplido los Foros de socialización del ‘Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación’, en los que se ha dado a conocer de manera clara los alcances democráticos del proyecto, receptando a su vez las observaciones y propuestas de diferentes asambleístas, organizaciones sociales y la ciudadanía en general…”. Este es un procedimiento ajeno al trámite legislativo, lo único que está autorizado para hacer el ponente luego del segundo debate es incorporar los cambios que le sean sugeridos en el Pleno. No es esto lo que ha sucedido.
A pesar de tratarse de una versión que, en teoría, ha sido revisada en múltiples ocasiones, aún se cometen errores como los del artículo 15 y 30 que repiten su contenido; o como poner “y” en lugar de “o” en las prohibiciones por parentesco de los artículos 48, 106 y 121.
El mandato constitucional y la consulta popular
La Constitución ordena la elaboración de una ley de comunicación, esa norma es una responsabilidad de la Asamblea pero, como cualquier ley, debe seguir un trámite también previsto en la Constitución y en su aprobación sumar al menos 63 voluntades.
Esta obligación de expedir una ley de comunicación se confirmó en la consulta popular del año pasado, zanjando así el debate de si lo mejor es tener o no una ley que regule esta materia. Según la consulta entonces, el Ecuador debe tener UNA ley de comunicación, pero la consulta no nos ordena aprobar ESTA ley; de haber sido esa la intención, se debería haber preguntado directamente si la ciudadanía aprobaba el proyecto y se habría obviado el trámite legislativo.
En comparación con versiones anteriores…
En la versión para votación se nota un mejor trabajo que en el informe para primer debate (que fue elaborado bajo la Presidencia de la asambleísta Betty Carrillo); y sin duda, constituye una propuesta notablemente mejor que el proyecto presentado inicialmente por el asambleísta Rolando Panchana. Sin embargo no es suficiente comparar al proyecto con sus versiones anteriores o con la legislación vigente, debe evaluarse con una mirada integral de lo que otras leyes y la posición oficial nos dice respecto de las libertades de opinión e información.
Los aspectos positivos de la ley:
Hay temas muy importantes y que deben seguirse debatiendo en el país, aún si no se aprueba la ley. Es fundamental, por ejemplo, desarrollar una política integral que incentive la producción nacional de música, cine, televisión; lograrlo requiere mucho más que las cuotas de pantalla y no se deben escatimar esfuerzos para impulsar estas iniciativas. Lo mismo podemos decir sobre la democratización y distribución equitativa de las frecuencias, un tema largamente debatido y pendiente.
Son positivos también los mecanismos para que personas con discapacidad accedan a la información; las disposiciones para evitar la difusión de información discriminatoria y prejuiciosa; o la protección de la identidad de niñas, niños y adolescentes que hayan sido autores, testigos o víctimas de actos ilícitos. A pesar de coincidir con varios de estos conceptos, no creemos que sean motivo suficiente para apoyar la aprobación de la ley y en muchos casos consideramos que no existe una real voluntad para desarrollarlos (por ejemplo en el tema de la reversión de frecuencias no se especifica los casos en que se realizará y sólo se anticipa que serían regulados a través de reglamento; sin esta reversión, la reserva de un tercio del espectro para los medios comunitarios es un simple enunciado pues no existen frecuencias disponibles).
Lo que le sobra a la ley:
Principios deontológicos. Toda ley manda, prohíbe o permite; los códigos deontológicos constituyen un “deber ser” y su ámbito está fuera de la regulación legal. Por tanto, si bien una disposición como la del artículo 9 tendría sentido en esta ley (mandar que los medios de comunicación públicos, privados y comunitarios expidan por sí mismos códigos deontológicos para mejorar sus prácticas de gestión interna y su trabajo comunicacional), no así la que consta en el artículo 10 denominado “normas deontológicas” que se incluye dentro del capítulo de los principios y que deben ser “consideradas” por toda persona “natural o jurídica que participe en el proceso comunicacional”.
Estos principios son sumamente generales, y preocupa que en base a ellos un periodista o medio pueda ser sancionado por el Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación mediante amonestación escrita. Si se quiere que estos “principios” sean observados obligatoriamente, deben ser redactados en la ley de manera clara como obligaciones o prohibiciones, con la consecuencia por su incumplimiento.
Sistema de Comunicación Social. No es claro a qué se refiere la ley con este “sistema”; se dice cómo está conformado (instituciones de carácter público, políticas, normativa, actores privados, comunitarios y ciudadanos que se integren voluntariamente) y cuáles son sus objetivos (artículo 43); sin embargo no se trata de una institución o de una estructura que pueda cumplir los objetivos señalados, cómo el “Sistema” con actores públicos, privados, normas y políticas podría “articular los recursos y capacidades de los actores públicos, comunitarios y privados que conforman el Sistema para lograr el pleno ejercicio de los derechos de la comunicación…”?, o ¿“desarrollar e implementar mecanismos de planificación pública participativa y descentralizada para la definición, control social y adecuación de todas las políticas públicas de comunicación”? ¿Con qué estructura el sistema monitoreará y evaluará las políticas públicas y planes nacionales que establezcan las diferentes autoridades competentes en el tema de comunicación? ¿Cómo hará recomendaciones para la optimización de la inversión pública y el cumplimiento de los objetivos y metas definidos en el Plan Nacional de Desarrollo? ¿Cómo va a producir de forma permanente información sobre avances y dificultades en la aplicabilidad de los derechos de la comunicación? ¿Quién o quiénes hablan a nombre del “Sistema”?
Espectáculos públicos. No cabe que una norma de la Ley de Comunicación instruya al Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia para que elabore un reglamento (¡!), no se trata de un asunto competencia de esta ley y el Consejo tiene sus propias atribuciones y no necesita esta norma para ejercerlas.
Derechos de participación. La sección III (Derechos de participación) del Capítulo II del Título II consta de un solo artículo (36), en que el que se señala que “la ciudadanía tiene el derecho de organizarse libremente…”. No es la Ley de Comunicación la que otorga a las personas derechos de participación, un artículo de esta naturaleza es innecesario.
Reversión de frecuencias, democratización de los medios de comunicación.
La realidad de nuestro país es la de la concentración de frecuencias y las irregularidades en su concesión; sobre esta realidad existe hace años una auditoría con resultados claros y que no se han considerado. Esta ley, en la práctica, no establece mecanismos o criterios para la reversión de frecuencias ni para la venta de los canales de televisión que hoy se encuentran bajo la administración del Estado; que son en ambos casos decisiones necesarias para democratizar el acceso a las frecuencias de radio y televisión.
El único artículo que contiene la ley sobre reversión de frecuencias nos dice que es un tema que se resolverá a través de reglamento! (artículo 114).
Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación
El informe señala que solo uno de los cinco miembros de este Consejo será designado directamente por el Presidente de la República; sin embargo, hay un miembro designado por los Consejos Nacionales de Igualdad (que en este momento no existen, en su lugar hay Comisiones de Transición creadas por Decreto Ejecutivo y designados por él); y un miembro designado por las facultades y escuelas de comunicación social pero únicamente de las universidades públicas (lo que nos hace pensar en la influencia directa del Ejecutivo sobre su nombramiento). Los otros miembros del Consejo de Regulación provendrían de colegios electorales y procesos desarrollados por el Consejo Nacional Electoral, cuya composición conocemos y sobran los comentarios sobre su vinculación política. Por lo tanto, no se ha superado la preocupación sobre la autonomía e independencia del órgano que estará encargado de las sanciones administrativas y la concesión de nuevas frecuencias.
Otro tema que llama la atención es la forma de elegir a la secretaria o secretario técnico del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación. Señala el artículo 57 que “será un funcionario o funcionaria de libre nombramiento y remoción”; sin embargo, lo elige el Pleno del Consejo por concurso de méritos y oposición de una terna presentada por su Presidente. Es decir, primero el Presidente escoge libremente a los miembros de la terna, luego el Pleno realiza un “concurso de méritos y oposición” para que finalmente el funcionario pueda ser removido libremente (¿?)
Publicidad
El proyecto de comunicación dedica varios artículos a la regulación de la publicidad pero ni siquiera se establece un porcentaje máximo para propaganda en relación a la programación.
Sorprende que la ley se ocupe de prohibir la importación de piezas publicitarias producidas fuera del Ecuador (artículo 103). La ley establece un porcentaje, una cuota para la producción nacional de música, cine, televisión, pero en el caso de publicidad el 100% del negocio está reservado para personas y empresas ecuatorianas. Esta prohibición de importación se convertiría en una de las pocas, sino la única, contenida en una ley y no en las decisiones del órgano que regula el comercio exterior.
Y llama más la atención la disposición transitoria décima tercera, que otorga un plazo de solo 30 días para que los productores y medios de comunicación cumplan con este mandato, cuando para otros temas se han señalado plazos mucho más extensos: producción nacional, y difusión de contenidos musicales, cinco años para implementarse; inclusión de contenidos en lenguas de relación intercultural, un año; profesionalización de quienes trabajan en medios de comunicación, seis años; pero sólo 30 días para que los medios de comunicación transmitan únicamente publicidad realizada por empresas nacionales.
Estas disposiciones son especialmente delicadas si consideramos que el Secretario General de la Administración Pública y el Secretario General de Comunicación son prósperos empresarios de la industria de la publicidad.
Sanciones y faltas administrativas
A lo largo de toda la ley existen más de una decena de normas sobre prohibiciones y castigos, por fuera de los artículos que específicamente se refieren al tema. Así tenemos, por ejemplo, el artículo 10 relativo a los principios deontológicos; el artículo 18 de la prohibición de censura previa por autoridades o funcionarios públicos; el artículo 24 del derecho a la rectificación; el artículo 26 de las copias de programas o impresos; el 27 de libertad de información; el artículo 28 de la información de circulación restringida; el 29 del derecho a la protección de las comunicaciones personales (aunque sólo se dice que la violación de este derecho será sancionada de acuerdo a la ley); el artículo 30 de la protección integral de las niñas, niños y adolescentes; el 31 del derecho a la creación de medios de comunicación social (aunque no establece la sanción específica); el artículo 34 del derecho a la comunicación intercultural y plurinacional; el artículo 63 de la identificación y clasificación de los tipos de contenidos; el 67 que se refiere a contenido discriminatorio; el 69 y 70 sobre contenido violento; el 71 del contenido sexualmente explícito; el 101 de la inversión pública en publicidad y propaganda; el 103 de producción de publicidad nacional; y el 125 sobre prohibición de transferir concesiones. Esta forma de establecer sanciones es caótica e incorrecta; la ley debería contar con un capítulo específico de prohibiciones o faltas administrativas y sanciones, que además cumpla con ciertos estándares que les den uniformidad al valor de las multas para conductas similares.
Ya no se podrían cerrar medios, pero…
Es cierto que el proyecto ya no incluye entre las sanciones administrativas la posibilidad de la clausura de un medio de comunicación, pero mientras se pretende aprobar esta ley la Asamblea debate también el proyecto de Código Integral Penal que contiene catorce delitos distintos contra la honra, artículos específicos sobre sanciones penales a medios de comunicación y la figura de la responsabilidad penal de las personas jurídicas incluyendo la posibilidad de un cierre de hasta cinco años como medida cautelar (en la fase de investigación, antes de que exista sentencia). Estas normas penales serían todavía peores que las que existen y que las planteadas en la primera versión del proyecto de ley.
Otras cosas “curiosas”
“Art. 69.Para efectos de esta ley, se entenderá por contenido violento aquel que denote el uso intencional de la fuerza física o psicológica, de obra o de palabra, contra uno mismo, contra cualquier otra persona, grupo o comunidad, así como en contra de los seres vivos y la naturaleza”
“Art. 7 (…)
La información o contenidos considerados de entretenimiento, que sean difundidos a través de los medios de comunicación, adquieren la condición de información de relevancia pública, cuando en tales contenidos se viole el derecho a la honra de las personas u otros derechos constitucionalmente establecidos.”
DEROGATORIA PRIMERA.– Se deroga los artículos del Decreto Supremo 256-A, de la Ley de Radiodifusión y Televisión, que se modifiquen en la presente ley o que se opongan a la misma.
(Es decir, seguirá vigente la actual Ley de Radio y Televisión, pues esta ley no la deroga totalmente).
¿Y el veto?
Finalmente, todos sabemos que este documento que discutimos no es la versión final y que la bancada del movimiento PAIS no está autorizada a llegar a acuerdos respecto del contenido último de la ley. El abuso de la facultad del Presidente de observar o “vetar” una ley ha minado la confianza en los posibles acuerdos legislativos con quienes promueven la aprobación de esta ley.
La experiencia nos dice: a. que el Presidente no necesariamente coincide con las tesis impulsadas por los asambleístas de su Movimiento (hace pocas semanas decidió el veto total de la Ley de Desarrollo Fronterizo, que había sido aprobada por unanimidad); b. que el Presidente es capaz de incorporar temas que nunca se han debatido, como lo hizo en las reformas al Código de la Democracia al incluir la prohibición para la cobertura periodística en época de campaña electoral; y, c. que la bancada de PAIS no está dispuesta a votar en contra del veto y sostener así los acuerdos legislativos que se hayan alcanzado (así sucedió ya cuando el Presidente decidió una fórmula de asignación de escaños distinta a la promovida y aprobada en la Asamblea por su propia bancada).
Todos estos argumentos, sumados a un discurso político cada vez más intolerante a la crítica y el cuestionamiento y en que el partido de gobierno ha optado por judicializar las tensiones políticas, constituyen argumentos suficientes para oponernos a la aprobación de este proyecto de Ley de Comunicación.
