POLÍTICAS PÚBLICAS Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS COMO MEDIDAS DE REPARACIÓN INTEGRAL. por Mónica Fernanda Vera Puebla

Equipo Legal INREDH

INTRODUCCIÓN

Cuando se generan violaciones a los derechos constitucionales o derechos humanos por parte del Estado o por terceros con su aquiescencia, éste tiene la obligación de reparar de manera integral a la víctima o víctimas, conforme lo establece el Art. 86 de la Constitución del Ecuador. Esta reparación no simplemente consiste en otorgar a la víctima una compensación económica, como se lo hace generalmente, sino que, debe contener un abanico de dimensiones y medidas que logren subsanar los daños, tanto físicos como psicológicos, ocasionados por la violación; dichas dimensiones se encuentran establecidas en Art. 18 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”) como también en resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Corte IDH”) y diversos instrumentos, tanto nacionales como internacionales, de la materia.

Con este antecedente, el presente trabajo pretende abordar el tema de la reparación integral desde una perspectiva tanto normativa como doctrinaria, utilizando los aportes generados, especialmente, por la jurisprudencia internacional.        

GENERALIDADES

Para iniciar, es necesario señalar que el objetivo de las medidas de reparación es devolver los hechos a la situación inicial, pero, esto no siempre es posible en especial en las violaciones a derechos humanos, pues, no logran eliminar el dolor que ya está incorporado a la existencia de la víctima, por lo que no existe medida de reparación que logre borrar realmente los efectos[1] de la vulneración.

Ahora bien, el paradigma de Estado Constitucional de Derechos y Justicia requiere una verdadera tutela de los derechos humanos, hecho que no simplemente conlleva a que se reconozca la violación de un derecho y se sancione a los responsables sino que, también, se dicten medidas de reparación integral para las víctimas y la sociedad de manera que, si bien no se puede subsanar el dolor de los afectados, se logre restablecer el orden social acorde a los criterios de los derechos humanos y las necesidades de la víctima. En este sentido, “las reparaciones constituyen el horizonte natural de las expectativas individuales y sociales en los casos contenciosos”[2].

Para tratar el tema de la reparación, es importante tener claro lo que se debe considerar por víctimas o afectados por violaciones a los derechos constitucionales y/o de derechos establecidos en los diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ya que el presente documento, pretende hacer énfasis en esta dirección.

En este orden de ideas, la mayoría de la doctrina simplemente nos habla de víctimas de violaciones de derechos civiles y políticos, pero, en razón del pleno goce de los derechos constitucionales, se debe entender también, amparadas bajo este estándar, a las personas que han sufrido vulneración de derechos económicos, sociales y culturales[3].

Es así que, se debe entender por víctima a las personas que individual o colectivamente ha sufrido de manera directa o indirecta menoscabo en sus derechos como consecuencia de acciones u omisiones de servidores públicos o personas particulares que afecten directamente a la dignidad humana[4].

Por otro lado, dentro de las Garantías Constitucionales y en especial las jurisdiccionales, las reparaciones representan el tópico más importante y el fin principal que perseguirá todo proceso contencioso. En este sentido, ¿qué utilidad podría tener este mecanismo, si no se hacen cesar los efectos de un acto o una omisión violatorio o si por lo menos, se toman recaudos para evitar su futura repetición?[5]  

Es así que, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha reiterado en jurisprudencias[6] como es el caso Acevedo Jaramillo del año 2006 y Barrios Altos del año 2001 contra el Estado de Perú, que:

“Las reparaciones, como el término lo indica, consisten en las medidas que tienden a hacer desaparecer los efectos de las violaciones cometidas. Su naturaleza y su monto dependen del daño ocasionado en los planos tanto material como inmaterial[7]. Además es un principio de derecho internacional que toda violación de una obligación internacional que haya producido un daño comporta el deber de repararlo adecuadamente”[8]

Esta definición va acorde a lo expuesto en el Art. 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la misma que hace referencia a:

Art. 63.1.- Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada[9].

A más de los estándares mencionados sobre las reparaciones, es importante traer acotación lo que señalan los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”, en relación a las obligaciones que los Estados deben cumplir para reparar a la víctima o víctimas:

Art. 16. Los Estados han de procurar establecer programas nacionales de reparación y otra asistencia a las víctimas cuando el responsable de los daños sufridos no pueda o no quiera cumplir sus obligaciones (…).

En base a los instrumentos enunciados y el criterio emitido por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se puede interpretar que la reparación, a más de ser pecuniaria, debe ser verdaderamente reparadora de derechos, es decir, debe generar medidas que a la vez reparen el sufrimiento de las víctimas y no permitan la continuación o repetición de las afectaciones a los derechos.

En este orden de ideas, la normativa interna del Ecuador a través de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional establece, en relación a la reparación integral, que:

Art. 18.- Reparación integral.- En caso de declararse la vulneración de derechos se ordenará la reparación integral por el daño material e inmaterial. La reparación integral procurará que la persona o personas titulares del derecho violado gocen y disfruten el derecho de la manera más adecuada posible y que se restablezca a la situación anterior a la violación. La reparación podrá incluir, entre otras formas, la restitución del derecho, la compensación económica o patrimonial, la rehabilitación, la satisfacción, las garantías de que el hecho no se repita, la obligación de remitir a la autoridad competente para investigar y sancionar, las medidas de reconocimiento, las disculpas públicas, la prestación de servicios públicos, la atención de salud. (…)

El Art. 18 de la LOGJCC reconoce que la reparación integral a víctimas de violaciones de derechos humanos va más allá de la reparación económica sino que, a través de las medidas otorgadas, se tiene que tratar de aliviar el dolor de quien ha sido vulnerado sus derechos en todos los ámbitos, intentando, en la medida de lo posible, regresar las cosas a la situación previa a la vulneración. Estas medidas deben tener un fuerte componente de dignificación de las víctimas, incluyendo una dimensión de reconocimiento del daño sufrido de las personas, a través del reconocimiento y el trato con dignidad[10].

LA REPARACIÓN INTEGRAL EN LA CONSTITUCIÓN DEL ECUADOR

La evolución que ha desarrollado la Constitución de la República del Ecuador sobre reparación integral, acorde a los criterios que establecen los diferentes instrumentos de derechos humanos en materia de reparaciones[11], se puede constatar en las siguientes normas:

Título II, Capítulo Octavo: Derechos de Protección

Art. 78.- Las víctimas de infracciones penales gozarán de protección especial, se les garantizará su no revictimización, particularmente en la obtención y valoración de las pruebas, y se las protegerá de cualquier amenaza u otras formas de intimidación. Se adoptarán mecanismos para una reparación integral[12] que incluirá, sin dilaciones, el conocimiento de la verdad de los hechos y la restitución, indemnización, rehabilitación, garantía de no repetición y satisfacción del derecho violado.

Se establecerá un sistema de protección y asistencia a víctimas, testigos y participantes procesales.

Título VI, Capítulo Segundo: Biodiversidades y Recursos Naturales

Art. 397.- En caso de daños ambientales el Estado actuará de manera inmediata y subsidiaria para garantizar la salud y la restauración de los ecosistemas. Además de la sanción correspondiente, el Estado repetirá contra el operador de la actividad que produjera el daño las obligaciones que conlleve la reparación integral[13], en las condiciones y con los procedimientos que la ley establezca.(…)

Este último artículo demuestra que la reparación integral, de acuerdo a la actual Constitución del Ecuador, no solo cabe sobre personas, es decir, sobre todo ser humano como lo define el Art. 1.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino también sobre la naturaleza como sujeto de derechos.

Además, el Art. 86 de la Constitución del Ecuador indica en sus “Disposiciones Generales”, que para la aplicación de las garantías jurisdiccionales se deberá considerar, por parte de las juezas y jueces, al momento de emitir la resolución la reparación integral:

Art. 86.3.- Presentada la acción, la jueza o juez convocará inmediatamente a una audiencia pública, y en cualquier momento del proceso podrá ordenar la práctica de pruebas designar comisiones para recabarlas. Se presumirán ciertos los fundamentos alegados por la persona accionante cuando la entidad pública requerida no demuestre lo contrario o no suministre información. La jueza o juez resolverá la causa mediante sentencia, y en caso de constatarse la vulneración de derechos, deberá declararla, ordenar la reparación integral, material e inmaterial[14], y especificar e individualizar las obligaciones, positivas y negativas, a cargo del destinatario de la decisión judicial, y las circunstancias en que deban cumplirse.

Tanto en el Art. 397, que hace referencia a la reparación integral de los ecosistemas cuando han sufrido daños ambientales como en el Art. 86.3 que referente a las reparaciones a individuos cuando han sido afectados por violaciones en materia de todos los derechos ya sean civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, etc., la autoridad competente tiene la obligación de dictaminar a través de sus resoluciones la reparación integral, que comprendan los cinco parámetros enunciados a continuación: 1) la restitución; 2) la compensación económica y patrimonial; 3) las medidas de rehabilitación; 4) las medidas de satisfacción y 5) las garantías de no–repetición[15], las mismas que tendrán que ser cumplidas a través de acciones positivas y negativas.

FORMAS DE REPARACIÓN

Para entender los diversos aspectos que puede comprende reparar una violación a los derechos, se partirá de lo que prescribe el Art. 18 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional sobre la reparación integral, la misma que establece que para lograrse un verdadero goce del derecho a la reparación, la jueza o el juez procurará que la persona o personas titulares del derecho violado, disfruten el derecho de la manera más adecuada posible y que se restablezca a la situación anterior a la violación.

El derecho a la reparación está basado en términos morales y legales, a través de una creciente legislación y tratados internacionales que lo apoyan[16], en base a ellos se han desarrollado sus cinco dimensiones: 1) la restitución del derecho, 2) la compensación económica o patrimonial, 3) la rehabilitación, 4) la satisfacción, y finalmente 5) las garantías de que el hecho no se repita.

Estas dimensiones también han sido propuestas por el ex Relator Especial de Naciones Unidas contra la Tortura, Theo Van Boven, en el Proyecto de Principios y Directrices Básicos relativos a la reparación de violaciones flagrantes de los derechos humanos[17] y además por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su reiterada jurisprudencia[18].

No se incluye los últimos cinco parámetros que se establece en la LOGJCC como son: la obligación de remitir a la autoridad competente para investigar y sancionar, las medidas de reconocimiento, las disculpas públicas, la prestación de servicios públicos, la atención de salud ya que, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia de la Corte IDH, estos son ejemplos de cómo, se puede cumplir con las reparaciones.

Inmediatamente se pasará analizar cada uno de los parámetros, profundizando en las garantías de no repetición, como una de las medidas de reparación que puede nacer a través de las políticas públicas y servicios públicos emitidos por juezas o jueces que tengan en su conocimiento acciones de protección donde se evidencie violaciones de derechos humanos y/o de la naturaleza:

Comprendiendo ya, lo que consiste cada uno de los elementos que conforman una reparación integral, podemos confirmar que la mera indemnización económica por daños y perjuicios no logra alcanzar lo que realmente necesita la víctima para reparar integralmente la vulneración de sus derechos.

En este sentido, la Constitución del Ecuador, vigente a partir del año 2008, introduce en tres artículos la obligación de reparar integralmente, como son: a) la reparación integral por causa de delitos penales, b) la reparación por daño ambiental y; finalmente, c) las reparaciones por violaciones de derechos constitucionales.

Con el fin de ejemplificar, cómo las juezas y jueces constitucionales del Ecuador deben aplicar las medidas de reparación integral se traerá acotación la resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso González y otras contra el Estado de México del año 2009[25]. Cabe mencionar que se tomará en cuenta, únicamente, las reparaciones más pertinentes para la explicación.

La demanda en el Caso González y otras contra el Estado de México del año 2009 fue en base a la responsabilidad internacional del Estado de México por la desaparición y posterior muerte de 3 jóvenes, Claudia Ivette González, Esmeralda Herrera Monreal y Laura Berenice Ramos Monárrez, cuyos cuerpos fueron encontrados en un campo algodonero de Ciudad Juárez[26].

En base a estos hechos, se responsabilizó al Estado por: 1) la falta de medidas de protección a las víctimas, dos de las cuales eran menores de edad; 2) la falta de prevención de estos crímenes, pese a que se tenía conocimiento de la existencia de un patrón de violencia de género que había dejado centenares de mujeres y niñas asesinadas[27]; y 3) la falta de respuesta de las autoridades frente a la desaparición de las mujeres (…)[28]; la falta de debida diligencia en la investigación de los asesinatos por parte de los organismos encargados(…)[29], así como la denegación de justicia y la falta de reparación adecuada.

Por lo que, la Corte analizó los siguientes derechos: Art. 4 (Derecho a la Vida), Art. 5 (Derecho a la Integridad Personal), Art. 7 (Derecho a la libertad personal), Art. 8 (Garantías Judiciales), Art. 19 (Derechos del Niño) y art. 25 (Protección Judicial), en relación con las obligaciones establecidas en los artículos 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de la Convención Americana y con artículo 7 de la Convención Belém do Pará; a más de ellos el Art. 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

Luego de un exhaustivo análisis, la Corte IDH determinó la violación a los artículos 4.1, 5.1, 7.1, 8.1 y 25.1 en relación a los arts. 1.1 y 2 de la Convención Americana y los Arts. 7.b y 7.c de la Convención Belém Do Pará, en perjuicio de: Irma Monreal Jaime, (…)[30]. Además la vulneración del Art. 19 de la Convención Americana en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, en perjuicio de las niñas Esmeralda Herrera Monreal y Laura Berenice Ramos Monárrez[31].  

4.1. Medidas de satisfacción:

La Corte IDH estableció, entre los puntos más relevantes, en relación a las medidas de satisfacción que:

•   El Estado deberá conducir eficazmente el proceso penal en curso y, de ser el caso, los que se llegasen a abrir, para identificar, procesar y, en su caso, sancionar a los responsables materiales e intelectuales de la desaparición, maltratos y privación de la vida de las jóvenes González, Herrera y Ramos[32].

•   El Estado deberá, en el plazo de un año a partir de la notificación de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, realizar un acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional, en relación con los hechos del presente caso, en honor a la memoria de Laura Berenice Ramos Monárrez, Esmeralda Herrera Monreal y Claudia Ivette González[33].

•   El Estado deberá, en el plazo de un año a partir de la notificación de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, levantar un monumento en memoria de las mujeres víctimas de homicidio por razones de género en Ciudad Juárez. El monumento se develará en la misma ceremonia en la que el Estado reconozca públicamente su responsabilidad internacional, en cumplimiento de lo ordenado en el punto resolutivo anterior[34].

4.2. Medida de restitución:

•   En el caso no existen medidas de restitución ya que, se generó la muerte de las mujeres y por ende no se puede restituir los hechos al estado inicial, es decir antes de las violaciones.

4.3. Medidas de rehabilitación:

•   El Estado debe brindar atención médica, psicológica o psiquiátrica gratuita, de forma inmediata, adecuada y efectiva, a través de instituciones estatales de salud especializadas, a Irma Monreal Jaime, Benigno Herrera Monreal, (…) si éstos así lo desean[35].

4.4. Medida de compensación económica y patrimonial:

•   El Estado deberá, dentro del plazo de un año a partir de la notificación de Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, pagar por concepto de gastos funerarios a la señora Monreal US$ 550,00, a la señora González US$ 250,00 y a la señora Monárrez US$ 750,00 y por concepto de gastos de búsqueda US $150,00 a la señora Monreal y US $600,00 a la señora González; y, $1.050,00 a la señora Monárrez. El Estado, además debe pagar, por lucro cesante, US $145.500,00 por Esmeralda Herrera Monreal, US $134.000,00 por Claudia Ivette González y US $140.500,00 por Laura Berenice Ramos Monárrez. Deberá pagar por daño moral US$40.000,00 a Esmeralda Herrera Monreal; (…) quienes entregarán, en su caso, la cantidad que estimen adecuada a sus representantes, por concepto de costas y gastos[36].

4.5. Garantías de no repetición:

•   El Estado debe continuar implementando programas y cursos permanentes de educación y capacitación en derechos humanos y género; perspectiva de género para la debida diligencia en la conducción de averiguaciones previas y procesos judiciales relacionados con discriminación, violencia y homicidios de mujeres por razones de género, y superación de estereotipos sobre el rol social de las mujeres dirigidos a funcionarios públicos. El Estado deberá informar anualmente, durante tres años, sobre la implementación de los cursos y capacitaciones.

•   El Estado deberá, dentro de un plazo razonable, realizar un programa de educación destinado a la población en general del estado de Chihuahua, con el fin de superar dicha situación. A tal efecto, el Estado deberá presentar un informe anual por tres años, en el que indique las acciones que se han realizado con tal fin.

Por lo expuesto, a través del ejemplo planteado, podemos afirmar que la reparación no es un fenómeno netamente económico o material, sino que necesita de todo un conjunto de medidas que tiendan a modificar el entorno político y social en el que se tiene que insertar a las víctimas[37]. Es así que, las juezas y jueces tienen la obligación de resolver, de acuerdo a las reglas y principios, cuál será el mecanismo idóneo para una verdadera reparación integral dentro del Estado ecuatoriano. En palabras del tratadista colombiano Felipe Gómez:

En el fondo, nos encontramos ante un proceso político que busca la reconstitución de la comunidad política, un nuevo equilibrio en la sociedad en el que las víctimas sean reconocidas en su condición de víctimas y pasen a ocupar un nuevo papel en el espacio político y social. En este sentido, la reparación pasa a formar parte del proceso de justicia reparadora y transformadora, una justicia que lo que pretende, en definitiva, es la plena reparación de las víctimas y la transformación de la sociedad hacia una sociedad más justa en la que las víctimas de las violaciones del pasado ocupen su lugar[38].

Finalmente, el proceso de reparación integral no se tiene que enfocar exclusivamente en las víctimas de manera individual, sino que, debe estar direccionado a la sociedad, que también requiere un proceso de reparación social[39] luego de una violación a los derechos humanos. En este sentido, la Corte IDH ha reconocido en reiterada jurisprudencia el carácter colectivo de las reparaciones[40], como es el caso de la Comunidad Indígena Sarayaku contra Ecuador[41], donde la Corte IDH ordena al Estado, como un garantía de no repetición, implementar programas o cursos de carácter obligatorio que contengan módulos sobre los estándares nacionales e internacionales en derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas, dirigidos a funcionarios militares, policiales y judiciales[42].

Cabe destacar que a la Corte IDH no solo le basta ordenar las reparaciones, sino que da una vigilancia a través de la exigibilidad de informes anuales al Estado y paralelamente a ello, informes emitidos por las propias víctimas y/o peticionarios, para obtener de esta manera un control del cumplimiento de las resoluciones emitidas por este Tribunal internacional

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SERVICIOS PÚBLICOS COMO MEDIDAS DE REPARACIÓN INTEGRAL

Tal vez puede ocasionar cierta incertidumbre escuchar que una jueza o juez – Poder Judicial- pueda ordenar, a través de una sentencia, al Poder Ejecutivo la creación de políticas públicas y/o servicios públicos como una medida de reparación por las vulneraciones a derechos humanos y/o de la naturaleza, producidas por servidores de la Función Ejecutiva. Es por este motivo que se dará inicio a un análisis de lo que concierne a las políticas públicas y los servicios públicos, para lo cual, se partirá de la doctrina y finalmente se concretará con lo que establece la normativa interna del país.

5.1. Las Políticas Públicas:

Existen diferentes definiciones sobre las políticas públicas, las mismas que dependen de los contextos sociales de cada sector, pero que, reúnen ciertos criterios en común, como la decisión en principio de carácter innovador, que va acompañada de las medidas necesarias para su seguimiento y ejecución. Estas políticas públicas, normalmente, implica una serie de decisiones que son tomadas por los gobiernos que se encuentran en el poder, los cuales deben decidir, para su creación, que existe un problema, analizar la situación que se debe intentar resolver, es decidir, determinar cuál es la mejor manera de lograr el objetivo y finalmente decidir, cómo legislar sobre el tema[43].

También, las políticas públicas son consideradas como un conjunto de uno o varios objetivos colectivos que son necesarios y deseables por un sector de la sociedad y que además, son tratados por una institución u organización con el fin de direccionar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida por la población o un sector de esta como insatisfactoria o problemática[44]

Otra definición, recogida por autores colombianos, en relación a la política pública es: “conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”[45]

Por lo expuesto, se puede decir que una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental, destinado a cumplir objetivos específicos, en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico, como: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, los gobiernos autónomos descentralizados, centros de rehabilitación social, entre otros[46].

5.2. Elementos de las Políticas Públicas

Teniendo como base estas definiciones, se determina que existen cuatro elementos que caracterizan la existencia de una política pública, los mismos que son: 1) implicación del gobierno, 2) percepción de problemas sociales, 3) definiciones de objetivos y procesos y[47], 4) la ejecución. Por lo que se puede concluir que, existe una política pública cuando:

Las instituciones del Estado asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático[48].

Las acciones u omisiones que tienen el carácter de política pública, pueden desarrollar contenidos desde una perspectiva restrictiva, ausente, incompleta o integral de derechos[49]; todo dependerá de las concepciones ideológicas y políticas de la autoridad que se encuentre en funciones y el entorno político por el que esté rodeado, pero sobre todo, de la capacidad de incidencia y diálogo político de los actores interesados en disputar o emplazar a quien toma las decisiones de orden público; mucho más, cuando es producto de las demandas de los sectores directamente involucrados y movilizados socialmente[50], traducidas en incidencia política o acciones judiciales.

5.3. Objetivo de la Política Pública

De lo enunciado, se puede decir que el desarrollo de las políticas públicas tiene como objeto de análisis el conjunto de dispositivos conformado por:

1.  Los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o necesarios, incluyendo el proceso de definición y de formación de éstos,

1.  Los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una institución u organización gubernamental, y

1. Los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas como las imprevistas[51].

Es decir, las políticas públicas consisten en examinar una serie de objetivos, medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad, así como sus resultados y efectos[52].

Generalmente, las políticas públicas parten de normas jurídicas de diversas jerarquías, pueden ser constitucionales, legales, reglamentarias, decretos ejecutivos, resoluciones ministeriales, ordenanzas municipales, entre otras; también se expresan a través de planes, programas, proyectos y acciones promovidos por diversos niveles de gobierno, comúnmente por la función ejecutiva; así también, de las resoluciones judiciales de órganos de justicia nacional o internacional[53].

Ciclo de elaboración de la política pública

El ciclo de elaboración de una política pública, contiene un primer momento que constituye la formulación de la política y que puede significar la creación, generación, la re-formulación o la derogatoria de la misma. Luego, un segundo momento de decisión, es decir, la resolución del órgano competente; posterior a ello, un tercero momento, la presupuestación, que tiene como fin, establecer las fuentes de financiamiento y la asignación de recursos financieros necesarios para su ejecución, seguidamente de un cuarto momento, que consiste en la ejecución de la política y finalmente, el control de la política, lo que demanda el seguimiento y evaluación de los resultados, dirigido a valorar la eficacia de dicha política[54].

Por lo expuesto, se puede afirmar que las políticas públicas son respuestas que produce el Estado a través de sus diferentes poderes estatales para satisfacer las necesidades de la población. El problema nace cuando el poder legislativo o ejecutivo no garantiza los derechos y la única función del Estado que lograría exigir a las dos funciones estatales antes señaladas el cumplimiento de sus deberes, es la función judicial, a quien, le correspondería emitir pronunciamientos (resoluciones, autos o sentencias) exigiendo al Ejecutivo la inmediata implementación de una política pública como medio de reparación de la violación de uno o varios derechos fundamentales. Esto no quiere decir que se incumpla con el principio de división de poderes sino más bien, al encontrarnos en un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, la función Judicial, tiene la obligación de controlar el cumplimiento de las obligaciones de los demás poderes del Estado, referentes a la plena vigencia de los derechos fundamentales.

5.4. Los servicios públicos

A diferencia de las políticas públicas que son meros objetivos planteados por los gobiernos con el fin de satisfacer necesidades de la población o de sectores de esta, los servicios públicos son aquellas actividades por las cuales, se puede llegar a cumplir las metas propuestas en dichas políticas públicas. Para entender en lo que consisten los servicios públicos se presenta la siguiente definición:

“El servicio público es la actividad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de carácter material, económico o cultural, mediante prestaciones concretas por parte del Estado, de particulares o ambos, sujetos a un régimen jurídico que les imponga adecuación, regularidad y uniformidad, con fines sociales”, los mismos que puede ser generados a partir de políticas públicas”[55].

Además se define como el “conjunto de prestaciones reservadas en cada Estado a la órbita de las administraciones públicas y que tienen como finalidad la cobertura de determinadas prestaciones a los ciudadanos”[56]. Los servicios públicos son brindados por entidades o instituciones, generalmente parte del Estado, y que tienen como fin la satisfacción de las necesidades de la comunidad o sociedad donde estos se llevan a cabo[57].

Para que los servicios sean considerados como públicos se debe tomar en cuenta los siguientes parámetros:

• La continuidad en la satisfacción del interés social que provee la empresa.

• Que el servicio sea uniforme, es decir, la necesidad social a ser cubierta por el Estado beneficia a todos o a la mayoría de los núcleos de la población.

• Dar garantías a los ciudadanos que el servicio funcionará de acuerdo con su propia naturaleza y rindiendo su máxima utilidad.

• Las causas económicas para evitar que el servicio público se convierta en una fuente de explotación para los particulares.

• Dar garantías de que el servicio se prestará en condiciones de igualdad para todos los individuos salvo la existencia natural de ciertas categorías privilegiadas.

• Dar garantías de la mayor comodidad para el público. La prestación de los servicios públicos no es la única actividad del estado pero sí una de las más importantes[58].

A más de ello, la Corte Constitucional Colombiana en su sentencia T-578 de 1992 manifestó que los servicios públicos son aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas[59].

Cabe destacar, que en esta como en varias jurisprudencias, q la Corte Colombiana analiza los servicios públicos a partir de la necesidad de satisfacción de derechos, en base a lo consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que, tienen como fin dice, determinar el alcance de las juezas y jueces para impulsar la creación de servicios públicos como los canales para lograr el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos[60], en especial los derechos del Buen Vivir o también conocidos a nivel internacional como los derechos económicos, sociales o culturales.

Características de los Servicios Públicos

Se pueden distinguir tres características fundamentales de los servicios públicos: Continuidad, mutabilidad e igualdad[61].

La continuidad del servicio se refiere a su funcionamiento normal y regular. La interrupción del servicio puede recaer como una violación a excepción que sea por causas de fuerza mayor[62].

La segunda característica, la mutabilidad de los servicios públicos, significa que las condiciones en las cuales las prestaciones son suministradas al público deben adaptarse a las necesidades de quien las recibe[63].  

Finalmente, la igualdad de los usuarios, consiste en asegurar el cumplimiento de la obligación en las prestaciones de servicio a cada una de las personas que lo reclame. A más de ellos se considera que todas y todos se encuentran sometidos a las mismas normas de regulación[64].

Partiendo de las características expuestas, se puede concluir que los servicios públicos al igual que las políticas públicas, pueden cumplir necesidades de la población ya sean económica o social, o ambas, y pueden ser prestados de forma directa por las administraciones públicas o bien de forma indirecta a través de empresas públicas o privadas y que, su accesibilidad debe ser igual para todas y todos de acuerdo a sus necesidades[65].

Hasta el momento se ha analizado lo que la doctrina ha definido por políticas públicas y servicios públicos en un ámbito general, por lo que se cree conveniente concentrarnos en lo en la Constitución de la República del Ecuador y analizar lo que establece sobre las políticas públicas y servicios públicos en el Art.85:

Art. 85.- La formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitución, se regularán de acuerdo con las siguientes disposiciones:

1. Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán a hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio de solidaridad.

2. Sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto.

3. El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos.

En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.

De lo que se desprende del artículo expuesto se concluye que las políticas públicas y los servicios públicos son los medios por los cuales el modelo de Estado Constitucional de Derechos y Justicia garantiza los derechos establecidos en la Constitución y en tratados internacionales. Prevaleciendo siempre, la concordancia entre los derechos establecidos en la Carta Magna y las políticas públicas y servicios públicos de acuerdo a las circunstancias de cada uno de los sectores poblaciones sobre los cuales recaen las medidas.

Como se denota del Art. 85 de la Constitución del Ecuador las políticas públicas y los servicios públicos, por lo general, son elaborados y ejecutados por el Poder Ejecutivo, pero como se ha demostrado las juezas y jueces también tienen la capacidad y obligación, en casos de reparación integral, de exigir al ejecutivo la implementación de dichas medidas cuando el contexto social lo requiera y pueda ser visibilizado a través de los demandas de una acción constitucional.

5.5. Las políticas públicas y servicios públicos como medidas de no repetición.

Una vez, que se ha dado una breve mirada teórica a las políticas públicas y los servicios públicos, es pertinente analizar, si éstas pueden ser consideradas como medidas de reparación integral en casos de violaciones de derechos consagrados en la constitución y en tratados internacionales de derechos humanos. Estas reparaciones no necesariamente tienen que ser solicitadas por el peticionario sino que es obligación de la jueza o juez, que conoce la acción de protección, de reparar de acuerdo a lo establecido en el Art. 18 de la LOGJCC[66].

A continuación, se expondrá varios ejemplos de medidas de no repetición, emitidas por un organismo contencioso regional, como es la Corte IDH, el mismo que se debe poner de ejemplo a las juezas y jueces que ejercen jurisdicción constitucional en el Ecuador, con el objetivo de lograr realmente lo que las acciones constitucionales persiguen, es decir, una verdadera tutela de los derechos dentro del modelo de Estado Constitucional de Derechos y Justicia.

Ejemplo 1:

Medidas de reparación: garantía de no repetición a través de generación de políticas públicas en la sentencia emitida por la Corte IDH en el “Caso Tibi Vs. Ecuador”

El Tribual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, declaró:

El Estado debe establecer un programa de formación y capacitación para el personal judicial, del ministerio público, policial y penitenciario, incluyendo al personal médico, psiquiátrico y psicológico, sobre los principios y normas de protección de los derechos humanos en el tratamiento de reclusos. El diseño e implementación del programa de capacitación, deberá incluir la asignación de recursos específicos para conseguir sus fines y se realizará con la participación de la sociedad civil. Para estos efectos, el Estado deberá crear un comité interinstitucional con el fin de definir y ejecutar los programas de capacitación en derechos humanos y tratamiento de reclusos. (…)[67]

Ejemplo 2:

Medidas de reparación: garantía de no repetición a través de generación de políticas públicas en la sentencia emitida por la Corte IDH en el “Caso Fernández Ortega y otros. Vs. México”

EL Tribunal de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, declaro:

El Estado deberá adoptar medidas para que las niñas de la comunidad de Barranca Tecoani que actualmente realizan estudios secundarios en la ciudad de Ayutla de los Libres, cuenten con facilidades de alojamiento y alimentación adecuadas, de manera que puedan continuar recibiendo educación en las instituciones a las que asisten. Sin perjuicio de lo anterior, esta medida puede ser cumplida por el Estado optando por la instalación de una escuela secundaria en la comunidad[68].

Ejemplo 3:

Medidas de reparación: garantía de no repetición a través de generación de políticas públicas en la sentencia emitida por la Corte IDH en el “Caso Artavia Murillo y otros (“Fecundación in vitro”) Vs. Costa Rica”:

El Tribunal de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, declaró:

El Estado debe incluir la disponibilidad de la Fecundación In Vitro dentro de sus programas y tratamientos de infertilidad en su atención de salud, de conformidad con el deber de garantía respecto al principio de no discriminación. El Estado deberá informar cada seis meses sobre las medidas adoptadas para poner gradualmente estos servicios a disposición de quienes lo requieran y de los planes diseñados para este efecto[69].

Además,

El Estado debe implementar programas y cursos permanentes de educación y capacitación en derechos humanos, derechos reproductivos y no discriminación, dirigidos a funcionarios judiciales de todas las áreas y escalafones de la rama judicial[70].

Es así, que las acciones constitucionales tienen como fin tutelar los derechos humanos en las que, los jueces y juezas que conozcan la acción, pueden dictar como medidas de reparación, al igual que la Corte IDH, acciones u omisiones acordes a las necesidades de la víctima que garanticen que los hechos sucedidos no se vuelvan a repetir.

En este sentido, las políticas públicas y servicios públicos logran ser garantías de no repetición que evitan futuras violaciones de derechos humanos y que a la vez, logran integrar a la sociedad y protegerla, es por ello, que la misma Corte IDH, a través de sus resoluciones ha obligado a los Estados a generar políticas públicas no solo en beneficio de las víctimas sino también de la sociedad.

Además, las políticas públicas y servicios públicos, como garantías de no repetición, como se ha señalado, tienen que ser dictadas por las juezas y jueces constitucionales mencionando, cuál es fin que debe cumplir dicha reparación dentro de la sociedad, esto no significa que los administradores de justicia se entrometan o alteren la función de cada uno de los poderes del Estado, en especial el ejecutivo, ya que simplemente, estarán dando parámetros generales para la creación y generación de la política o el servicio.

Finalmente, quien debe ejecutar las políticas públicas y los servicios públicos es la función ejecutiva o en algunos casos los Gobiernos Autónomos descentralizados, aplicando los parámetros dictados por los jueces, pero el desarrollo y la implementación, es decir, ¿el cómo?, será de acuerdo a su experticia. Si bien se deja la ejecución al libre arbitrio del ejecutor, la jueza o el juez constitucional siempre tendrán que controlar el cumplimiento. El cumplimiento de las reparaciones, manifestadas por la jueza o juez en la sentencia de la acción constitucional, deben ser monitoreadas constantemente por la jueza o juez como se los estipula en el Art. 21 de la LOGJCC.

5.6. Los servicios públicos como medidas de rehabilitación

Si bien, las juezas y jueces generan servicios públicos como medida de no repetición para garantizar el derecho a la reparación también, puede ser consideradas como medidas de rehabilitación, pues tienen como fin el revertir los efectos debilitantes tanto físicos como sicológicos que fueron ocasionados por las violaciones a sus derechos fundamentales[71].  

La medida de rehabilitación consiste en otorgar a la víctima prestación de servicios, por parte de las entidades estatales como: la atención médica gratuita, tratamiento psicológico tanto para víctima como para sus familiares; además, servicios de interpretación, jurídicos y sociales que le permitan acceder a la justicia[72]. Lo que identificará a un servicio público como medida de no repetición o de rehabilitación será la preexistencia del servicio.

En este sentido, la Corte Constitucional Colombiana ha manifestado, en reiterada jurisprudencia, que, una forma de reparar será a través de la prestación de servicios públicos a la víctima y sus familiares con el fin que puedan acceder y subsanar los daños ocasionados a su integridad personal y de esta manera lograr restablecer su proyecto de vida[73].        

En el Ecuador, de acuerdo a la Constitución, los servicios públicos tienen que ser de calidad y ser brindados con eficiencia, eficacia y buen trato[74], lo que conlleva que la atención médica, psicológica, acceso a la justicia, entre otros debe ser brindados de manera inmediata a las víctimas para lograr una verdadera reparación integral.