DEMOCRACIA Y CONSULTA PREVIA. por Edgar Isch L.

DEMOCRACIA Y CONSULTA PREVIA

Por: Edgar Isch L.

Cuando se discute del tipo de democracia que vivimos, a más de reconocer el carácter de clase que siempre tiene el poder político aunque las clases dominantes pretendan presentarla como representante del interés de todos, se debate el modo de ejercerla. La  democracia, entonces, no es un hecho puro ni se expresa de una manera única. Existen, al decir de varios estudiosos, democracias maduras, robustas, tuteladas, restringidas, democraduras, entre otras formas de expresión del régimen democrático, demostrando que no solo se requiere ponerle apellido, sino comprender qué se pretende lograr con su existencia.

Una de las divisiones más frecuentes es la que habla de democracia representativa y democracia participativa, planteada ésta como superior a la primera por visibilizar de mejor manera la voluntad colectiva y por empujar  a acuerdos y consensos. Desde una visión más propia de la democracia liberal, es además la forma de evadir “intermediarios” entre gobierno y ciudadanos individuales, con base en un pretendido pacto social.

Caben algunas preguntas básicas en torno a la democracia participativa: ¿Quién participa?, ¿Para qué?, ¿Bajo qué normas?, ¿Bajo la orientación de quienes?, ¿Con qué significación social?

La democracia occidental nació en Grecia como un gobierno de pocos y conviviendo con la esclavitud. Si bien desde entonces los derechos políticos han sido conquista de otros sectores sociales hasta ampliarlos, también es cierto que en una sociedad de clases como la nuestra se tiene como límite lo que la clase dominante diseña como forma de gobierno. No es de extrañar, por tanto, que el neoliberalismo haya hecho uso de la participación social, trastocándola en la imposición de supuestos consensos en torno a los dogmas de esa corriente. En Bolivia, por ejemplo, se planteó en un gobierno reconocido como neoliberal (en 1994, durante la presidencia de Sánchez de Lozada), una de las primeras leyes de Participación Popular del continente y, en nuestro país, se aprueba en el año 1997 la “Ley de Descentralización y Participación Popular” y en el 2000 la “Ley para la Promoción de la Inversión y de la Participación Ciudadana”. Es decir en los momentos más fuertes de las contrareformas neoliberales, usando una farsa de participación para legitimar su ataque a los derechos sociales.

El uso de la participación para justificar el achicamiento del Estado y las privatizaciones, fue constante. El peso de ello, por supuesto recayó en los más pobres. Basta ver, por ejemplo, que tras el “empoderamiento” los hombres y, mayoritariamente las mujeres pobres, debieron dedicar innumerables horas de trabajo gratuito para reemplazar al Estado en actividades sociales, de mantenimiento de obras de infraestructura e inclusive de seguridad ciudadana. En los barrios de vivienda de la minoría acomodada, por supuesto nunca se les pidió “empoderarse” (¿Para qué, si ya tenían el poder en sus manos?).

No basta, entonces, que se hable de participación en los cuerpos legales, si esta no es para la toma de decisiones informada y libre por parte de la mayoría.

Con la nueva Constitución se abren otros canales de participación. Pero, como toda promesa constitucional, su cumplimiento dependerá de la presión social y de su enmarcamiento en las leyes e institucionalidad estatal. Una de ellas, es la de la consulta previa.

El primer escenario de la consulta será por tanto, la posibilidad de que los sectores populares, más allá del voto, puedan acceder a los instrumentos y espacios de poder y hacer escuchar su voz libremente allí. Esto encaja con el Art. 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Art. 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros instrumentos internacionales de los cuales el Ecuador es signatario, que garantizan el derecho de todas las personas a intervenir en la vida política del país y en la formulación de las políticas públicas. La consulta es uno de los mecanismos con los cuales el Estado puede garantizar este derecho y, a través del mismo, garantizar otros derechos de la población en su conjunto.

El segundo ámbito tiene que ver con la consulta previa como instrumento para garantizar el derecho humano a un ambiente sano y libre de contaminación, el que en el caso ecuatoriano está íntimamente ligado a los derechos de la naturaleza. Aquí también hay referencias internacionales de valor jurídico por ser el Ecuador signatario, como es la Agenda 21 surgida a partir de la Cumbre de la Tierra realizada en Rio de Janeiro en 1992. Las críticas a la manera como se realiza la consulta antes de las mega obras, si es que se la realiza, son numerosas pero ante todo se refieren a que tras el formalismo, nada importante de los dicho por los sectores populares es tomado en cuenta.

El tercero, está más íntimamente ligado a la protección de los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades, que tiene un impulso importante en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de Naciones Unidas. Este se expresa en la consulta previa, pero también en la consulta pre-legislativa que se realizará en torno a la Ley de Recursos Hídricos, tras tanta demora en la Asamblea a partir de que el Presidente de la República dijera que no era una ley fundamental y que se podía seguir gestionando las aguas con la anterior ley, que es completamente neoliberal.

En los tres ámbitos, la consulta para ser un instrumento democratizador del Estado, no puede quedar en el plano de un requisito formal que solo determina posiciones de las personas y conglomerados. La mera información (o socialización) a los interesados de una medida, no es una consulta, así como no lo es la recolección de sus opiniones sin el compromiso honesto de considerarlas para la toma de decisiones. Es por ello que estos procesos solo tienen sentido si son previos a la toma de decisiones y expresar, en ese proceso, la soberanía popular de la cual habla el artículo primero de nuestra Constitución.

Si “la soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad…” como reza ese primer artículo de la Constitución, entonces no tiene sentido que se sostenga que “primero ganen las elecciones” para que se haga lo que los sectores populares plantean como alternativas válidas para el país. Dentro o fuera de un periodo electoral, antes o después de realizadas las elecciones, el fundamento de la autoridad y de las políticas públicas no puede ser otro que el pueblo, tanto en el plano de individuos como sujetos de derecho, cuanto como colectivos organizados.

La consulta, como obligación del Estado, queda fuera de discusión. Lo que frecuentemente se pone en debate es si la misma debe tener o no carácter vinculante. Si la consulta no sirve para llegar a acuerdos y consentimientos previos e informados, se debilita como instrumento de participación real. No tiene sentido ético consultar para que luego se imponga la voluntad del gobierno de turno, sea de nivel nacional o local.

En este tema, es pertinente juzgar, como un ejemplo, el artículo 87 de la Ley de Minería aprobada en enero de 2009, el que se refiere a los derechos a la información, participación y consulta. Allí se plantea que: “Estos procesos tendrán por objeto promover el desarrollo sustentable de la actividad minera….”. En otras palabras, no se promueve la decisión sobre el ejercicio o no de la esa actividad extractivista. Sin embargo, en el siguiente párrafo se admite la posibilidad de una opinión mayoritaria de oposición al desarrollo de un proyecto minero, en cuyo caso se determina que la decisión será “adoptada por resolución motivada del Ministerio Sectorial”. Como se ve, todo lo contrario a soberanía popular y participación real en la toma de decisiones.

De manera particular, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, se refiere insistentemente al deber de celebrar consultas para obtener el consentimiento libre, previo e informado, sin excepción. Ya que un principio de aplicación de los derechos humanos es que corresponden “todos los derechos a todos, sin distingo”, podemos ratificar la importancia de extenderlo a los demás grupos humanos, más cuando nuestra Constitución se reconoce la existencia de nacionalidades, pueblos y comunidades. Y, al decir consentimiento previo, se está hablando de resultados vinculantes u obligatorios de la consulta.

La experiencia internacional ratifica algunos principios y criterios válidos para la realización de la Consulta previa, la que requiere generación de confianza mutua y mecanismos reglamentados y transparentes. Entre ellos están: la garantía de expresión libre y sin coerción o manipulación; con información suficiente, adecuada y verificable; la obligación estatal de realizar la consulta sin que pueda delegarse la misma a particulares o empresas; aplicación de procedimientos culturalmente adecuados; sin imponer un punto de vista o promover una resolución de interés particular o estatal; usando el idioma de la población potencialmente afectada; respetando los ritmos y tiempos necesarios por las comunidades o pueblos; abriendo la información existente; respetando los mecanismos de representación decididos por la comunidad; entre otros.

Si estos principios son respetados y la consulta permite la toma democrática de decisiones, entonces tendremos aquí un escenario de soberanía y libre determinación de los pueblos, así como un mecanismo de respeto a los derechos colectivos. Todo depende del tipo y alcance de la democracia que se quiera construir, hasta cuando llegue el día de construir la nueva sociedad, que supere históricamente al capitalismo, sus contradicciones y crisis sistémica.

Si consideramos los aspectos fundamentales que no se han puesto a debate y decisión del pueblo, las denuncias de fallas y aspectos no consultados para el proyecto minero Mirado, la manera en la que se ha postergado la consulta pre – legislativa sobre la Ley de Aguas y el no haberla realizado para la Ley de Tierras, la reducción de espacios participativos en la Ley de Educación Superior, la represión a la marcha indígena-popular y la permanente descalificación a quién piensa diferente, la única conclusión válida es que el gobierno no quiere una democracia participativa y que su autoritarismo choca con los derechos populares.