ECUADOR: EL NUEVO PERÍODO DE GOBIERNO Y EL CAMBIO DE LA MATRIZ PRODUCTIVA*. por Pablo Ospina Peralta

CEP  <www.cepecuador.org>

16 julio 2013

El 24 de mayo la revolución ciudadana empezó su tercer mandato con una cómoda mayoría en el parlamento y con la instrucción del presidente de que quería que desde ahora todo funcionara “como un reloj suizo”. En casi todas las declaraciones importantes, el presidente Rafael Correa ha insistido que éste será el mandato dedicado a consolidar los cambios iniciados y a enfocarse en aquél que tiene un considerable retraso: el llamado “cambio de la matriz productiva” del Ecuador. En efecto, varias veces los voceros gubernamentales han reconocido que prácticamente no han logrado avanzar en cambios sustantivos en el tradicional modelo productivo basado en actividades primario -exportadoras. Como sintetizó el propio presidente al evaluar su mandato en el mes de octubre de 2012:

“Nos ha ido recontra bien haciendo lo mismo de siempre, somos una de las tres economías que más han crecido en América Latina (…). Sin embargo, tenemos un problema –entre otros- estamos haciendo mejor, mucho mejor, pero lo mismo de siempre”[1]

Este informe de coyuntura se enfoca en desmenuzar las variaciones existentes en el discurso gubernamental sobre dicho cambio, explorar las razones que pudieran explicar semejantes variaciones y especular sobre lo que puede esperarse al respecto en los siguientes años.

Desplazamientos

Algunas cosas han permanecido constantes en los últimos cinco años en el discurso gubernamental sobre el cambio de la matriz productiva. Detectamos, al menos, tres constantes. En primer lugar, la afirmación de que el modelo dominante desde hace siglos, basado en la exportación de materias primas y recursos naturales, no puede ser la base del Buen Vivir. Hay que cambiarla. En segundo lugar, la afirmación de que un componente del cambio de la matriz productiva es el cambio de la matriz energética, es decir, pasar de un abasto de energía dependiente de la quema de combustibles fósiles a uno que aproveche el potencial hidroeléctrico y la bioenergía. En tercer lugar, la afirmación según la cual son prioritarios para el cambio de la matriz productiva los sectores económicos que contribuyan a una sustitución selectiva de importaciones y al fomento de exportaciones[2].

Ahora bien, determinar cuáles son específicamente los sectores a priorizar y cómo promoverlos o fortalecerlos, en cambio, ha sufrido importantes desplazamientos en el discurso gubernamental. Una primera mención se encuentra en el documento llamado “Diez apuestas productivas”, declarado prioritario por el Ministerio Coordinador de la Producción en agosto de 2008[3] y basado fundamentalmente en el impulso a algunas actividades existentes con potencial de expansión (ver, para todo el análisis que sigue en esta sección, el Anexo 1).

Un año después, el primer Plan del Buen Vivir (2009) añadió nuevos sectores y eliminó otros. Puesto que la biodiversidad es nuestra mayor “ventaja comparativa”, sostuvo el Plan, en un contexto de sociedades impulsadas en su crecimiento cada vez más por la economía del conocimiento, se señalaba la necesidad de impulsar el bioconocimiento, aunque, reconoce el segundo Plan del Buen Vivir (2013), “se requiere aún identificar las actividades productivas estratégicas que deberán derivarse de aquel”[4]. Aun sin saber a ciencia cierta en qué actividades específicas se aplicará el bioconocimiento, los documentos oficiales usualmente le asocian la bioquímica, la farmacéutica y el turismo de naturaleza. Llamativamente, el primer Plan del Buen Vivir (2009) excluyó (y no volvieron a mencionarse) al menos dos sectores importantes mencionados a la cabeza de las “apuestas productivas” iniciales del gobierno: la acuacultura (es decir, los camarones) y las flores. Dos notorios sectores de la economía exportadora del país. La pesca, mencionada también en el Plan del Buen Vivir, desaparecería de las subsiguientes formulaciones de los planes más ambiciosos de promoción de la producción ecuatoriana.

Tres importantes documentos gubernamentales sobre el tema son prácticamente contemporáneos (entre septiembre de 2009 a octubre de 2010): el primer Plan del Buen Vivir, la Agenda de la Transformación Productiva[5] y el Código de la Producción. Sin embargo, a pesar de su vecindad temporal, podemos detectar algunas diferencias entre ellos. Así por ejemplo, mientras el Código y la Agenda mencionan la madera, los productos forestales y los servicios logísticos del comercio exterior; el Plan los omite. Inversamente, mientras el Plan y la Agenda mencionan los sectores de la construcción, el hardware y el software, los textiles y el calzado, el Código no los menciona entre los sectores sujetos a priorización y a los incentivos fiscales correspondientes.

Algunos sectores gozan del privilegio de la permanencia. El turismo, la industria de los alimentos, los biocombustibles y las energías renovables, no faltan en ninguno de los documentos. La petroquímica solo falta en las primeras “apuestas productivas”[6] pero luego están siempre presentes. Lo mismo pasa con la bioquímica, la farmacéutica y la biotecnología.

Dos recién llegados hacen una entrada notoria a último momento. El primero y más llamativo de ellos es sin duda la minería y la industrialización de productos mineros. Entre ellos, la segunda versión del Plan del Buen Vivir (2013) menciona en puesto destacado a la puzolana como un mineral prometedor (una “tierra rara” que, según el Plan, puede revolucionar los materiales de construcción). También se mencionan la industrialización del cobre y la siderurgia. Esta súbita aparición entre los sectores prioritarios de la nueva matriz productiva es muy significativa porque los discursos gubernamentales previos siempre habían dicho que la minería era una especie de “concesión” inevitable ante el antiguo modelo primario exportador por la sencilla razón de que permitiría obtener recursos para financiar el cambio. Algo así como una incoherencia obligada ante la fuerza del pasado. Ahora, por el contrario, la necesidad se hace virtud, como reza la nueva versión del Plan en la segunda política estratégica del objetivo 11[7]:

“Industrializar la actividad minera como eje de la transformación de la matriz productiva, en el marco de la gestión estratégica, sostenible, eficiente, soberana, socialmente justa y ambientalmente sustentable”

El segundo recién llegado también es de proporciones: el proyecto “Yachay”, la ciudad del conocimiento, que nunca apareció en ninguno de los documentos anteriores[8]. Ahora es considerado un eje fundamental que permitirá dirigirse en camino directo a la sociedad y la economía del conocimiento. Los discursos gubernamentales, en efecto, han tendido a enfatizar cada vez más la idea del cambio desde el aprovechamiento de recursos finitos hacia los infinitos. Como dice el Plan del Buen Vivir en su reciente reencarnación:

“Queremos avanzar hacia una economía diferente, en la que la ciencia, la tecnología, la innovación y el conocimiento nos permitan transitar de una economía de los recursos finitos — es decir, de la producción y exportación de recursos naturales— hacia la apropiación científica, económica e industrial de esos recursos, para alcanzar la economía de recursos infinitos, basados en el fortalecimiento de las capacidades y los conocimientos de la fuente más valiosa que tenemos: la población de nuestro país.”

Aunque hay muy pocos documentos detallados sobre este ambicioso proyecto, y no se conoce nada parecido a un “estudio de factibilidad” de las inversiones emprendidas, algunas veces el presidente ha dicho que bajo el diseño modernista de sus edificios se esconde la gran promesa del cambio económico. A tal punto que en algunas ocasiones ha mencionado que la Secretaría de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SENESCYT) es la principal abanderada del cambio en la matriz productiva. Ese papel, sin embargo, también ha sido atribuido a veces al actual vicepresidente de la república, Jorge Glass, cuyas responsabilidades previas lo volvieron encargado de las negociaciones con las empresas y bancos chinos involucrados en las construcciones de las nuevas centrales hidroeléctricas.

Razones

¿Es posible discernir alguna lógica en esta evidente inestabilidad de las prioridades económicas gubernamentales? La primera tentación es remitirlo a las dudas e inseguridades en el equipo de gobierno. Un vacío de conocimiento y experiencia. Jóvenes con buenas intenciones que quieren salir del modelo tradicional pero no saben a ciencia cierta cómo hacerlo. A mi juicio no es una explicación satisfactoria. El gobierno de la revolución ciudadana ha mostrado mucha eficiencia y profesionalismo en otros temas igualmente complicados, como la acumulación de poder institucional y el manejo de las presiones de juegos políticos a geometría variable. Aunque no hay que descartar una cuota de incompetencia, pienso que la falta de conocimientos figura muy secundariamente entre las explicaciones.

Parece más razonable atribuir estos notorios desplazamientos e intermitencias a los forcejeos de distintos sectores políticos e intereses económicos que conviven dentro del gobierno. ¿Cómo entenderlos? Sugerimos que en las internas de Alianza País sobre este tema fueron configurándose al menos tres grupos que disputaron sucesivamente el control del proceso político. En ese sentido, las primeras “apuestas productivas”, que incluían entre las prioridades de inversión y atención pública, a camaroneros y floricultores, respondían evidentemente a los esfuerzos de la entonces ministra de la producción, Susana Cabeza de Vaca, por tender puentes entre el gobierno y los exportadores que dominaron la escena política y económica del período anterior. Los sucesores de este grupo, artífices del Código de la Producción, con la entonces ministra coordinadora de la producción Nathalie Cely a la cabeza, negociaron en ese instrumento legal una parte de sus prioridades económicas con los otros grupos existentes. Pero todo da a entender que no eran estos sectores los que tenían la vía libre en el gobierno.

¿Quiénes podrían tenerla? ¿Qué nos dicen las variaciones de las políticas para el cambio en la matriz productiva sobre estos balances de fuerzas en la lucha interna de Alianza País? Un segundo grupo disputó el escenario. La joven tecnocracia progresista del gobierno propuso en el primer Plan del Buen Vivir (2009) que el país debía enfocarse en el turismo y la redistribución de tierras y aguas, de manera que ambas cosas sirvieran de base para un cambio económico que al mismo tiempo fuera equitativo. Pero el turismo no ha tenido ni políticas consistentes ni inversiones dignas de ese nombre: ha carecido del impulso y del crecimiento esperado. Bajo cualquier parámetro que se lo mida, es difícil decir que haya tenido la menor oportunidad de convertirse en un eje de acumulación tal como el primer Plan del Buen Vivir (2009) lo anunciaba. Nada ocurrió tampoco con las tierras y las aguas, como hemos mostrado en trabajos anteriores[9].

Tenemos por lo general claras indicaciones de que los programas económicos que involucran decenas, centenas o miles de emprendimientos productivos descentralizados son los que primero pierden su puesto entre las prioridades exitosas. El sector de la construcción vivió efectivamente un gran crecimiento durante estos años. Pero es muy fácil que ese sector se convierta en la punta de lanza del crecimiento del sector financiero más que del productivo. Esa es la lección no solo de España, sino de muchas de las crisis entremezcladas de varios países de los centros capitalistas mundiales. En Ecuador, el simultáneo crecimiento de la rentabilidad de la banca privada y la concentración de la banca pública en el sector inmobiliario, son indicativos que algo similar ha estado ocurriendo. Difícilmente pueden catalogarse como un cambio de la matriz productiva.

Acaso el indicador más importante del rotundo fracaso en la promoción de un cambio sustantivo sea el crecimiento exponencial de las importaciones. Luego de seis años de promocionar la “sustitución selectiva de importaciones”, ellas crecieron entre 2007 y 2012 de 13,900 a 25,200 millones de dólares. El déficit de la balanza comercial no petrolera llegó en el año 2012 a la estratosférica suma de 8,600 millones de dólares. De manera notoria, aquí también el más beneficiado ha sido el sector financiero, que proporciona el crédito para casi todas las importaciones, por lo que no son raras las extraordinarias ganancias que han tenido durante los últimos años. Es evidente que el burbujeante aumento de la demanda del sector público durante la revolución ciudadana, es decir, el aumento del gasto y la inversión del Estado, en lugar de servir de aliento para una nueva producción local, alentó, en cambio, junto con la mayor demanda de los hogares, el aumento incontrolable de las importaciones.

Así, de las cenizas de estos sonados fracasos emergió victorioso un tercer grupo que disputaba el liderazgo en las internas del gobierno. Una buena forma de aproximarnos a este grupo es considerar brevemente el éxito en el promocionado cambio en la matriz eléctrica. Aquí, el cambio requerido era ante todo vencer resistencias para firmar contratos de construcción de grandes proyectos hidroeléctricos, encontrar financiadores y despejar el engorroso mundo de los trámites burocráticos. No era fácil: mil intereses sobrepuestos y en conflicto habían impedido una mínima coherencia en las políticas energéticas durante los últimos veinticinco años. El entonces ministro de sectores estratégicos y ahora triunfante vicepresidente de la república limpió los establos y emergió con contratos firmados, préstamos concedidos y empresas chinas comprometidas en la construcción. En este sector el cambio económico prometido equivalía a demostrar tenacidad para torcer las resistencias enquistadas en las burocracias estatales y emprender en obras de ingeniería costosas y complejas. El triunfo residió en los grandes contratos de obras públicas

El desplazamiento de los discursos gubernamentales sobre la matriz productiva hacia “Yachay”, la “ciudad del conocimiento”, como eje de la nueva promesa económica, nos ofrece una clave para entender mejor cuál es el grupo que ganó la interna de Alianza País. En cualquier sistema de innovación lo esencial no es tanto formar al personal humano sino asegurar su inserción y absorción por el sistema económico. Esto exige trabajar descentralizadamente en conexiones reticulares con una gran variedad de empresas y concebir programas estrechamente asociados a sus necesidades de inversión y a sus problemas de gestión. No es el trabajo que hacen las universidades, cuya lógica no se amolda ni ajusta a las necesidades empresariales sino a requerimientos sociales más amplios, a veces de empresas, pero muchas veces de asociaciones civiles, gremiales o de derechos humanos. De hecho, convertir a las universidades en oficinas al servicio de las empresas sería desfigurar su naturaleza. El aporte de las universidades es ante todo la proporción de profesionales críticos, creativos y atentos a la solución de problemas siempre renovados. El Estado puede facilitar asociaciones entre empresas y universidades sobre temas específicos pero requiere para ello de programas de investigación flexibles, que funcionen sobre la base de requerimientos cambiantes pero muy concretos de las empresas y en el marco de esquemas adaptativos. Programas de este tipo podrían diseñarse para los sectores productivos prioritarios, pero hasta ahora esto no ha ocurrido en el país. Los sistemas de innovación siempre son una mezcla de compra de tecnología, de adaptaciones pragmáticas a necesidades locales y de producción de creaciones nuevas, muchas veces azarosas. Lo importante es facilitar entornos apropiados para que los sistemas de innovación “emerjan” de  un conjunto de interacciones densas entre sociedad  civil, universidades, empresas y Estado[10].

Pero, en lugar de enfocarse en la construcción de semejantes herramientas de política pública, el gobierno de la revolución ciudadana ha diseñado una costosa infraestructura en 4.200 hectáreas para crear de pies a cabeza un “cluster” de tecnología de punta, nanotecnología y biotecnología, que ninguna empresa actual del país está usando. Es el diseño de una ciudad, no de un campus. Más que una ciudad, todo un sistema. Como lo dijo René Ramírez, secretario de ciencia y tecnología,

“Yachay tiene que ser leído más allá de la universidad e incluso más allá de la Ciudad del Conocimiento. Yachay es el sistema de innovación que se está proponiendo al país”[11]

Aunque los datos sobre el costo de la universidad Yachay son desconocidos, algunas veces se ha mencionado la astronómica suma de 20 mil millones de dólares a lo largo de 16 años[12].

Ya otros artículos han realizado la crítica detallada de esta dispendiosa fantasía, desde la selección de la ubicación hasta los socios estratégicos pasando por la evidente incomprensión de cómo funcionan los sistemas de innovación, producción y adopción de tecnología en el mundo de la economía[13]. Para nuestros propósitos, basta resaltar la conclusión general: igual que en el caso de las inversiones en energía, ahora en la promoción de la “economía del conocimiento” ganan aquellos sectores que se dedican a las obras públicas y los contratos de infraestructura.

Ahora estamos en condiciones de ofrecer una hipótesis de conjunto. En lugar de atribuir las constantes variaciones en la promesa del cambio de la matriz productiva a las dudas, incompetencias, inseguridades y desconocimiento de los funcionarios gubernamentales, parece más adecuado atribuirlas a que en el balance interno de fuerzas e intereses dentro de Alianza País, luego de varios forcejeos entre los grupos ligados al sector agro-exportador y los grupos de tecnócratas progresistas, terminaron ganando los grupos ligados a los contratos públicos, la creación de infraestructura, las asociaciones estratégicas con firmas extranjeras ligadas a esos contratos y todos los negocios relacionados. La inversión minera o la “industria de los astilleros” se acomodan perfectamente bien a esta concepción de la economía del futuro de quienes parecen ser ahora, sin contestación importante, el sector hegemónico dentro de Alianza País.

Expectativas

Apenas conocidos los aplastantes resultados electorales, Rafael Correa anunció que propondría un cambio en la Constitución para permitir el ingreso de transgénicos que, en su opinión, son una clave para el aumento radical de la productividad agropecuaria. La investigación y el conocimiento, dijo, que pueden aplicarse a mejorar la calidad de vida de la gente, no pueden detenerse por novelerías[14]. Anunció también una reforma de la Constitución “hipergarantista” para impedir los abusos en las “acciones de protección” que se interponen ante los jueces cuando se considera que algún derecho ha sido transgredido y que a juicio del presidente impiden funcionar al gobierno. Aunque la inmensa mayoría de las acciones de protección son rechazadas por los jueces, se propició un abuso indeseable por parte de ex asambleístas, que ya no están el gobierno y que “estaban soñando en pajaritos preñados rosados” cuando sesionaban en Montecristi[15]

Poco después anunció también que había demasiado retraso en conseguir los fondos internacionales para la iniciativa Yasuní – ITT y que a mediados de año se haría una evaluación detallada del resultado final de las gestiones y se tomarían definiciones definitivas. Poco después, viajó a Europa y en Alemania anunció que había dado instrucciones precisas para avanzar en las negociaciones para la firma de un acuerdo comercial con la Unión Europea. Inmediatamente, la expectativa empresarial creció como la espuma y varios analistas ligados a los gremios empresariales hablaron de un “hito” importante en las nuevas políticas gubernamentales, al fin más pragmáticas

La primera ley que la nueva legislatura tuvo que procesar y que aprobó rápidamente, sin sobresaltos, fueron las reformas a la ley de minería, que flexibilizaban los términos de las negociaciones entre las compañías extractivas y el Estado, por ejemplo, permitiendo que una empresa con concesiones no tuviera que pedir permiso a las autoridades ecuatorianas para vender sus acciones a otra empresa sino que bastara una simple notificación. Esta disposición, proveniente de las leyes de hidrocarburos de los años 1970, buscaba prevenir la especulación con las concesiones petroleras y se extendió naturalmente hacia la minería incluso durante los años neoliberales. El problema de fondo es que la cotización del oro está bajando en los mercados mundiales y las minas de un país con veleidades nacionalistas son cada día menos atractivas. La compañía canadiense Kinross, con concesiones en el sur del Ecuador, había anunciado su retiro del país como parte de una estrategia empresarial mucho más amplia de reducción de inversiones dado su alto endeudamiento y la caída de los precios internacionales del oro[16].

Todas estas señales, y otras que no podemos detallar aquí, marcaban un claro giro a la derecha en el gobierno en casi todos los campos. Entonces llegó un vendaval internacional que pareció volver las cosas a su sitio: la posibilidad de asilo para Edward Snowden[17]. El episodio, que al momento de escribir estas líneas no termina, despertó las mayores preocupaciones en los Estados Unidos, llevó a un escándalo diplomático de enormes proporciones por el tratamiento dado por Europa al presidente boliviano Evo Morales y, de acuerdo a voceros del Congreso de los Estados Unidos, amenazaban con sepultar cualquier posibilidad de un acuerdo sobre las preferencias arancelarias ecuatorianas. Pero, fuera de las altisonancias verbales, las cosas pronto se enfriaron. Rafael Correa recibió una llamada “muy cortés” del vicepresidente norteamericano Joe Biden comunicándole la posición norteamericana al respecto. Al mismo tiempo, el presidente ecuatoriano anunció que el asilo correspondía solamente si el demandante llegaba a territorio ecuatoriano y deslindó responsabilidades en la entrega de un salvoconducto diplomático ecuatoriano a Snowden que le había permitido llegar a Moscú. Con ello terminó la expectativa de que el joven informático perseguido pueda llegar al Ecuador desde la zona de tránsito internacional del aeropuerto de Moscú, donde al parecer se encuentra en la actualidad.

El episodio de Snowden caía a colación justo cuando el parlamento aprobó una ley de comunicación en la que reforzaba los controles gubernamentales sobre los medios. Resultó ser una forma doble de proyectar la imagen de defensor de la libertad de expresión al tiempo que enfrentaba los poderes mediáticos que, en Ecuador como en el resto del mundo, difícilmente pueden considerarse progresistas. En el campo internacional, el gobierno actualizaba sus credenciales heterodoxas y contestatarias.

No obstante, en la política interna las bazas del juego son otras. El escenario postelectoral envía una señal convergente con el análisis que acabamos de hacer sobre las variaciones en los discursos gubernamentales respecto al cambio de matriz productiva. Quienes tienen una clara hegemonía en el gobierno no son aquellos que enarbolan cambios radicales. El futuro, según parece, sigue en manos del pasado.

 * Este artículo fue escrito como informe de coyuntura para el Comité Ecuménico de Proyectos (CEP). 

ANEXO 1. SECTORES ECONOMICOS DECLARADOS PRIORITARIOS (2008-2013)

* Son los “sectores económicos considerados prioritarios para el Estado” para acceder a la exoneración al pago del impuesto a la renta por 5 años por inversiones nuevas y productivas (Disposición reformatoria segunda, 2.2 reforma La Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno). En la norma se mencionan, además, “los sectores de sustitución estratégica de importaciones y fomento de exportaciones determinados por el Presidente de la República”.