Cuenca – Ecuador
El viernes 6 de julio de 2018 se firmó, en Latacunga, el Decreto Ejecutivo 445 (en adelante el Decreto) que crea la Secretaría de Educación Intercultural Bilingüe (SeEIB). La firma del Decreto se volvió un evento de masas que está siendo celebrado y calificado como histórico bajo la asunción de que “devuelve” el control de la EIB a las nacionalidades indígenas del Ecuador.
El presidente Lenín Moreno señaló solemnemente que su palabra se ha cumplido. Sin embargo, al analizar dicho Decreto, se puede constatar claramente que carece de trascendencia histórica y, en realidad, no “restituye” nada. Al contrario, reafirma los principios esenciales que justificaron el despojo y el desmantelamiento sistemático de la EIB durante la última década. En estricto rigor, siguiendo la tradición del período indicado, el Decreto eleva el estatus de la autoridad de la EIB pero con atribuciones disminuidas, ratifica la potestad exclusiva del ministro de Educación para nombrar a la máxima autoridad de EIB sin considerar mérito ni requisito alguno para ejercer un cargo altamente especializado y complejo como es el sistema de educación intercultural bilingüe (SEIB) y, lo que es más preocupante, ratifica sin ninguna precisión conceptual y operativa el principio de la “rectoría de la educación” por la autoridad educativa nacional.
Después de meses de negociaciones, siendo optimistas, los logros continúan siendo una promesa del futuro ¿Hasta cuándo? Ante el riesgo real y sin precedentes de una derrota política e intelectual del movimiento indígena en la mesa de negociaciones, es imperativo abrir un debate más amplio sobre lo que significa “restituir” la EIB a las nacionalidades; esto es, la institucionalidad, las atribuciones reales, los alcances de conceptos como independencia, autonomía, desconcentración en todas sus dimensiones y los problemas prácticos derivados de un ejercicio impreciso y arbitrario ya establecido de facto de la “rectoría” estatal de la educación.
Leer y entender bien el Decreto es una condición necesaria para profundizar las negociaciones, si todavía caben y para concretar acuerdos bien informados que favorezcan una real restitución de la EIB. En este momento histórico se debe tener consciencia clara de que urge no solo la “restitución” sino la reinvención de la EIB en su más amplio y profundo sentido, no como una estructura burocrática sino como un proyecto vivo enraizado en las comunidades.
1.- Para empezar, lo que en principio puede parecer un logro, corre el riesgo de caer en menos autonomía para la EIB. El art. 3 del Decreto que eleva el rango de la autoridad del SEIB de Subsecretario a Viceministro (es el rango que tendrá el secretario de EIB) es un saludo a la bandera. Se fusiona bajo el Viceministerio la subsecretaría de EIB y el Instituto de Idiomas, Ciencias y Saberes Ancestrales (IICSAE) articulando y concentrando funciones que deberían ser claves en la revitalización de la EIB. Es previsible un rediseño estructural y funcional que merece ser analizado cuidadosamente para evitar una burocratización centralizada de la gestión, sobre todo considerando que la Secretaría no tendrá más funciones que las que ha tenido la subsecretaría y mucho menos de las que tuvo la Dirección Nacional de Educación Intercultural (DINEIB); y lo que es mas importante, considerando que hay que ser creativos para proponer un sistema de gestión pensado en función de lo que se entiende por plurinacionalidad ¿Es centralización del poder? O ¿se trata de una distribución efectiva del poder? Tanto las organizaciones como sus bases deben tener claro que el nuevo rango de viceministro no amplia las atribuciones de la autoridad de EIB ¿Qué gana entonces la EIB como sistema con este “logro” que beneficia a un individuo que, visto en el mediano y largo plazo, será un militante o simpatizante del gobierno de turno? Lo que si debe preocupar a las organizaciones es que la distribución restringida de privilegios desde el Estado (estatus, altos salarios, prestigio), propicia claramente procesos de individualización y despolitización de los “cuadros” indígenas.
2.- Se habla de “restitución” o “devolución” de la EIB a las nacionalidades. Esto quiere decir que alguna vez las nacionalidades, a través de sus organizaciones, tuvieron el poder de decidir sobre su propia educación; es decir, la “restitución” tiene sentido solamente en relación a la historia de la EIB como corresponsabilidad estatal y de las organizaciones. Por tanto, es útil recordar que, en 1988, en el marco de un convenio entre el Ministerio de Educación y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie), en adelante Convenio MEC-Conaie, se creó la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe (DINEIB). Para contrastar las visiones estatales de ayer y de hoy y entender que la “restitución” en el presente reafirma la negación a que las nacionalidades participen en la dirección de su propia educación, vale recordar las razones y las atribuciones de la DINEIB formuladas desde el Estado, a fines de los 80s; es decir, lo que resaltó el discurso oficial de entonces para justificar tanto la responsabilidad del Estado respecto de las políticas de educación dirigidas a las nacionalidades, como también la legitimidad de la participación de las organizaciones en la dirección y ejecución de estas.
La prensa de la época destacó los siguientes principios, alcances y atribuciones de la DINEIB: a) “no se puede concebir una educación bicultural -intercultural se diría hoy- que no sea administrada por las propias comunidades indígenas”; b) “Ecuador toma la responsabilidad de entregar a los miembros de las organizaciones indígenas la programación, organización, el control y el desarrollo de la educación en las lenguas maternas de las comunidades”; c) “la DINEIB tiene las atribuciones para planificar, dirigir, controlar, organizar y evaluar la educación indígena en todos sus niveles, concentrando las atribuciones que antes estaban repartidas en todas las otras direcciones nacionales del ministerio… Se encargará de aprobar los contenidos de los programas educativos” del sistema; d) todo el personal que trabaje en la nueva dirección deberá dominar una lengua nativa y los cargos serán ocupados por personas propuestas por las propias organizaciones indígenas. Se enfatiza que los programas educativos no serán traducciones de contenidos estandarizados, sino que se quiere alfabetizar al niño indígena en su lengua materna y lograr que los programas educativos respondan a la realidad cultural de las comunidades recuperando las historias, las literaturas y las tradiciones culturales propias. El Estado debe crear las condiciones para que las “organizaciones sean protagonistas de su propio proceso educativo y las comunidades ejerzan un verdadero control sobre la educación” (Hoy, 20-11-1988). Sobre estos elementos se organizó la gestión de la DINEIB.
¿Cuántos de estos principios y atribuciones han sido realmente restituidos en el Decreto 445? Mientras se ha elevado el estatus de la autoridad del sistema de EIB de una Dirección Nacional a una Subsecretaría y ahora a una Secretaría, las atribuciones de esta última son las mismas que tenía la Subsecretaría y se limita a “la coordinación, gestión, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de educación intercultural bilingüe”. Ante esta paradójica historia de elevar el estatus y quitar atribuciones a la autoridad de EIB, en esta “nueva” etapa, es legítimo preguntarse ¿Quién define las políticas públicas de EIB? La Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), difusa y contradictoria, conduce a concluir que esto es facultad exclusiva de la autoridad educativa nacional o sea del nivel central de gestión educativa, contradiciendo lo que manda el artículo 57 de la Constitución. Pero la LOEI creó también el Consejo Plurinacional de Educación Bilingüe que tiene como una de sus atribuciones expresas, definir las políticas educativas para las nacionalidades, pero este Consejo, a pesar de haber sido constituido como manda la ley, jamás fue respetado por la autoridad educativa. Se ha ignorado sistemáticamente el mandato legal y la definición de las políticas de EIB fueron centralizadas en manos de la autoridad nacional.
En comparación con lo que se tenía durante las dos primeras décadas de vida institucional de la DINEIB -que no fue lo ideal en la perspectiva de una “educación propia” defendida en esos tiempos por las organizaciones-, el discurso de la “restitución” es una ficción política muy bien orquestada mediáticamente. Si nos valemos de una analogía para explicar los alcances de la “restitución” sería como que un hacendado nos arrebató nuestra chakra. Después de años de lucha para que nos devuelva, el patrón finalmente nos devuelve la chakra, pero sembrada.
Nosotros no podemos sembrar nada más, peor aún sustituir lo que está sembrado. Solo la podemos cultivar: regar, aporcar, limpiar, abonar para que el patrón tenga una buena cosecha. Sí, para que coseche el patrón, porque en la educación, la autoridad educativa nacional decide qué frutos quiere cosechar; es decir, el ministro como rector de la educación, decide el qué (competencias estandarizadas), el cómo (métodos memorísticos) y el dónde (v.g. escuelas del milenio etnocéntricas) deben aprender los hijos de los pueblos y de las nacionalidades. En otras palabras, el patrón Estado (las élites que mandan) cosecharán, como frutos de su siembra, individuos sin sentidos de pertenencia, con un efecto desestructurante de los lazos comunitarios; ciudadanos-trabajadores con habilidades estandarizadas, competencias – dicen- a la medida de los requerimientos del capital.
El Decreto 445 viola la legislación internacional sobre pueblos indígenas que reconoce el derecho a la autodeterminación y a decidir qué tipo de educación queremos para nuestros hijos y revive el rancio indigenismo estatal que decide por las nacionalidades, prolongando en el presente los legados del colonialismo.
Nota de archivo: el diario Hoy (Hoy, 17-11-1988) tuvo como enviado especial al II Congreso de la Conaie llevado a cabo en Cañar en 1988, a Fander Falconí. El enviado especial subrayó en su reportaje dos conceptos fundamentales invocados en dicho Congreso, que tienen un alto valor político e histórico: “La demanda histórica central del Congreso de la Conaie fue el derecho pleno a la autodeterminación política”; es decir, “quienes menos han participado en la solución de sus problemas son aquellos que los sufren: las nacionalidades originarias de América”.
¿Señor ministro Falconí, fue usted el enviado especial del diario Hoy?
Pues bien, después de 30 años seguimos luchando por la “autodeterminación política” y por el derecho a “participar en la solución de nuestros problemas”.
3.- En concordancia con lo anterior, el Decreto ratifica la potestad exclusiva del ministro de Educación para designar al secretario (viceministro) de EIB. En el Decreto en cuestión, no se establece ningún requisito mínimo para ejercer una función altamente especializada dentro del ya complejo sistema educativo nacional; se puede argumentar de manera convincente que el diseño, la planificación, la gestión, la evaluación de la EIB es mucho más especializada; pues a parte del saber administrativo, educativo y pedagógico común debe abordar la complejidad de la diversidad epistémica (los saberes ancestrales), la diversidad lingüística y cultural, los retos de la interculturalidad y su estrecha relación con las territorialidades. Estamos hablando de políticas lingüísticas, de políticas del conocimiento, de políticas intra/interculturales y modos de habitar imbricados en sistemas curriculares territorial, cultural y socialmente situados. Esta no es una observación menor.
Recordemos que en el contexto de la batalla por la defensa de la autonomía de gestión de la DINEIB, el propio gobierno de la “revolución ciudadana” expidió el Decreto 196 (Registro Oficial 113, 21-01-2010) en el que se establecieron los requisitos para ser director nacional o provincial de EIB, a saber: a) acreditar título académico que le habilite para la docencia; b) conocer, hablar y escribir con fluidez al menos una lengua ancestral; c) acreditar experiencia en funciones administrativas o docentes relacionadas con la educación intercultural bilingüe de por lo menos 10 años para la autoridad nacional y ocho provincial, la mitad de los cuales, respectivamente, corresponderán a sus funciones como profesor de aula; y, d) presentar por escrito una propuesta de proyecto de gestión para fortalecer y apoyar el sistema de educación intercultural bilingüe en su jurisdicción, tanto en castellano como en su lengua ancestral.
¿Quién pudo cuestionar este rigor meritocrático con “pertinencia cultural” para ocupar dichos cargos? Al contrario, estos requisitos implican el reconocimiento de la complejidad y especificidad de la EIB y el hecho de que el sistema debe ser dirigido por elementos altamente especializados de las nacionalidades. Sin embargo, esto solo sirvió para engañar a la opinión pública nacional e internacional, pues especialmente desde el 2013 ninguno de los funcionarios que pasaron por los altos cargos de la EIB cumplieron con uno solo de estos requisitos. Ninguno tuvo formación en educación y menos aún experiencia docente, y lo que es peor, la mayoría de ellos ni siquiera hablaba kichwa u otra lengua ancestral ¿Cómo se puede promover el uso o la revitalización de las lenguas indígenas sin ser capaz ni siquiera de saludar en una de ellas?
El mensaje de estos funcionarios tiene un efecto contrario en la gente de a pie: para ser un exitoso alto “ejecutivo” indígena hay que dejar de hablar la lengua propia. No puede ser que la gestión del sistema de EIB siga siendo dirigida por gente que llega a aprender ejerciendo el cargo. Esto vulnera los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades indígenas y se contradice con el discurso de la calidad en la gestión educativa. Pero esta ha sido la tónica de la última década que el ahora flamante secretario de EIB, que sí es un profesor, haya sido designado por la Conaie no justifica esa limitación de los acuerdos expresada en el Decreto.
La coyuntura actual de diálogo entre el gobierno de turno y la Conaie o la comisión negociadora que ha permitido a esta organización designar al secretario y subsecretario no anula el principio fundamental que en derecho público vale lo que está escrito. Si para ejercer funciones ejecutivas es imperativo conocimientos especializados, es igualmente necesario valorar el conocimiento educativo, lingüístico y la experiencia, tanto para cargos administrativos, de gestión y asesoría como también para la docencia. Lo que es evidente hasta ahora es que los profesores pasan por rigurosas pruebas estandarizadas de ingreso (ciegas, eso sí, a requerimientos específicos de la EIB), mientras los administradores y asesores no pasan por concurso alguno.
La meritocracia docente y la partidocracia administrativa son incoherente con una comprensión crítica de la calidad educativa como sistema integral. Creer que la calidad es un asunto de gerencia es una asunción derivada de las reformas educativas impulsadas por el neoliberalismo.
4.- Lo más preocupante del Decreto es la repetida referencia y afirmación de la “rectoría” de la educación por la autoridad educativa nacional. Este principio que vendría luego a ser parte del nuevo constitucionalismo y de la expansión del Estado apareció por primera vez en el Decreto 1585 (Registro Oficial 539, 18-02-2009). Con este Decreto se liquidó el Convenio MEC-Conaie y la jurisprudencia que este generó respeto a la designación de las autoridades del sistema de EIB.
Los acuerdos establecidos en el Convenio MEC-Conaie no sin tensiones políticas fuertes, en virtud de la fuerza del precedente jurídico, fue respetado por todos los gobiernos que se sucedieron hasta el 2006. El conflicto entre organizaciones fue superado mediante la elaboración de un reglamento consensuado; tanto es así que un miembro de la FEINE-Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador fue designado como representante de la nacionalidad kichwa ante el Consejo Plurinacional de Educación con apoyo de todas las organizaciones.
El principio de la rectoría, antaño defendido públicamente por algunos de los protagonistas de las negociaciones por la “restitución” de hoy, dinamitó las bases del sistema de EIB y facilitó su desmantelamiento sistemático.
Cabe una ligera digresión. Hablar de despojo y de desmantelamiento no es exageración. Se anuló la institucionalidad de la EIB, “dieron de baja” los materiales educativos sin producir nada para sustituirlos; sacaron (léase “desvincularon”) del servicio público a los administradores y educadores indígenas (aproximadamente 1200, el ministerio debe tener el dato exacto), la mayoría de ellos jóvenes con formación de cuarto nivel en educación; desmantelaron los Institutos pedagógicos interculturales bilingües; se restó atribuciones a las autoridades de los establecimientos educativos y se les quitó sus presupuestos institucionales; se unificaron las jurisdicciones bajo el “nuevo modelo de gestión”, pero el bilingüismo y la interculturalidad que según la ley debe ser para todo el sistema educativo nacional, siguen siendo atributos de las escuelitas de la vieja jurisdicción bilingüe; no se han generado nuevos criterios para definir qué escuelas son bilingües a parte del viejo referente de ruralidad; se ha caotizado la gestión en territorios a cargo de administradores inexpertos en educación (ingenieros, economistas, abogados, etc.), que se rigen por matrices y “check lists” preparados en el nivel central, se ha precarizado y caotizado el ingreso y el trabajo docente (hay escuelas nominalmente bilingües pero sin un solo profesor bilingüe), se ha precarizado masivamente y sin precedentes la labor docente mediante la figura de la contratación temporal y de los encargos de funciones directivas, etc.
Esta situación se agravó por el manejo claramente político-partidista del sistema por parte de “cuadros” indígenas. Sí, pero de fuera del campo educativo, profesionales sin ninguna preparación para el ejercicio de cargos directivos; elementos cuyo único mérito ha sido la militancia en el partido de gobierno. La rectoría se ejerce a través de “administradores” que no entienden las dinámicas de funcionamiento propias de la educación y menos aún sobre EIB; ni rinden cuentas a las nacionalidades, las cuales son invocadas retóricamente.
5.- Hay silencios elocuentes en el Decreto. Por ejemplo, no se dice ni una sola palabra sobre uno de los elementos fundamentales de la reinvención-revitalización del SEIB: la formación docente. Lateralmente, se habla de la reapertura de los Institutos superiores pedagógicos interculturales bilingües (ISPEDIBs), y hasta de su “fortalecimiento”, pero los ISPEDIBs no existen más como “pedagógicos” desde que entraron en el programa de reconversión tecnológica, en el 2013.
La formación docente es un elemento esencial para garantizar calidad, pertinencia y sostenibilidad del SEIB ¿Cómo se hace EIB sin docentes especializados? Esta necesaria demanda no puede limitarse a la “reapertura” de los ISPEDIBs. Estratégicamente es necesario crear un sistema de formación docente desde los territorios, con la participación de los actores comunitarios, sabios y sabias, sus intelectuales, hombres y mujeres, los docentes, la juventud.
Esto debe incluir la reinvención-reconstitución comunitaria de los ISPEDIBs -claro que sí-, si la comunidad educativa acepta y apoya de buena gana esta propuesta, pero se debe ir más allá para diseñar un programa integral de formación y capacitación docente de calidad, acorde con las demandas de las nacionalidades y pueblos indígenas y de otros actores colectivos que deseen participar del sistema de EIB.
En fin, concretar un Decreto casi banal y redundante desde el punto de vista de la plurinacionalidad y de un ejercicio real y autónomo de los derechos colectivos, es cuestionable. Más aún cuando las organizaciones de base han sido ignoradas insólitamente tanto en la formulación de la agenda como en ser informadas sobre los avances del diálogo (negociaciones) y los acuerdos logrados. Esta desconexión con las bases no tiene precedentes en la historia política reciente e introduce una fuerte ruptura en las lógicas políticas de las organizaciones, cuyo poder real radicaba en formas de representación profundamente democráticas y arraigadas en formas de decisión colectiva.
Al crear una Comisión Asesora para acompañar el cumplimiento de los “acuerdos”, los cuales son un misterio para las bases, se patea hacia adelante la concreción de los “logros”. Presumiendo que la “implementación” de los acuerdos puede abrir la posibilidad de seguir las negociaciones, es necesario abrir el debate más allá del Decreto en cuestión.
La rectoría, la plurinacionalidad y el carácter mandatorio de la ley
La cuestión de la rectoría da mucho más que pensar, debatir y acordar. En una forma esquemática los problemas que esta plantea, más allá de lo ya señalado, se las puede formular de la siguiente manera.
a). Para entender el origen del principio de “rectoría” cabe un bosquejo genealógico preliminar. Hasta el 2006, en virtud del Convenio MEC-Conaie, las organizaciones preparaban una terna o proponían nombres para que sean designadas como autoridades de la EIB a nivel nacional y provincial. El ministro del ramo nombraba y posesionaba a las autoridades propuestas por las organizaciones, con lo cual quedaban sometidas a la línea de mando del ministerio; es decir, la DINEIB no era una isla que escapaba a la autoridad educativa. Nunca se puso en duda la autoridad del ministro del ramo; al contrario, era siempre consultado e informado de la gestión en EIB; pero, sin duda, las autoridades de la EIB no eran militantes ni operadores políticos del gobierno de turno.
Las autoridades de la EIB tenían también que rendir cuentas a las organizaciones; este era un deber moral, más que legal. Por tanto, es falaz sostener que el principio de rectoría recuperó la autoridad del Estado sobre la gestión de la EIB. La autonomía de gestión de la DINEIB se basaba no solamente en las atribuciones legales a ella asignadas sino en la confianza del ministro en las autoridades indígenas a las cuales se llegó incluso a delegar atribuciones reguladoras. Esta fue y debería ser una relación civilizada, democrática y responsable basada en la confianza y en el respeto a la pluralidad de nuestra sociedad. La rectoría como un principio de la gestión pública surgió en contra de la corresponsabilidad de los pueblos indígenas en la gestión de asuntos que conciernen a sus comunidades. Es la negación de la plurinacionalidad y el principio de “autodeterminación política” consagrado en el derecho internacional.
b). Tanto la Constitución como la LOEI es, ciertamente, un canto a la EIB. Desde un análisis textual, cualquiera puede concluir que Ecuador tiene una legislación de avanzada en EIB, pero un lector atento puede fácilmente encontrar una contradicción radical entre, por un lado, los conceptos de plurinacionalidad, de derechos colectivos y el estatus de las lenguas indígenas y, por otro, el principio de la rectoría de la EIB por la autoridad educativa nacional.
La legislación internacional sobre pueblos indígenas -por ejemplo, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ratificado por el Estado ecuatoriano- establece claramente el derecho a la autodeterminación política de los pueblos indígenas que no es otra cosa sino el “derecho a participar en la solución de nuestros problemas” y asumir el control de la vida colectiva de nuestros pueblos. Pero este es el texto y otra es la práctica concreta. ¿Cómo conciliar en términos jurídicos, institucionales y políticos entre la plurinacionalidad, el ejercicio de los derechos colectivos como comunidad política legítima, y la aplicación arbitraria, imprecisa y caótica de la rectoría? Si la plurinacionalidad no implica una (re)distribución del poder político como condición para el ejercicio de los derechos colectivos sino, por el contrario, se centraliza de manera autoritaria y vertical el poder de decisión sobre asuntos que conciernen directamente a la vida colectiva de las nacionalidades indígenas ¿de qué sirve el mandato constitucional?
Dilucidar los alcances teóricos, jurídicos, institucionales y políticos de estos contradictorios conceptos requiere un debate urgente y honesto si se quiere trascender sonoras consignas como aquella que la EIB “debe servir a la construcción del Estado plurinacional”. Me temo que todavía no está claro el qué de ese proyecto y menos aún el cómo. Esta es, en este momento histórico, la cuestión fundamental que requiere la concurrencia simultánea de experiencia, conocimiento e imaginación para encontrar horizontes políticos y societales viables. Es la hora de una minga en su sentido profundo de cuidarse unos a otros, con sentido histórico y honestidad en una sociedad plural.
c). Parece que el gobierno no está dispuesto a definir los alcances del principio de la rectoría de la EIB ni a ceder poder de decisión alguno. Es posible que esta actitud inflexible invoque la Constitución y la ley, pero esto no es solo cuestión del texto de las leyes sino también de cómo la rectoría ha sido ejercida -de facto- en la administración pública. Insisto, el ejercicio de la autonomía en la gestión de la EIB hasta el 2006 no fue contradictorio con la autoridad del ministro del ramo.
La demonización y el rabioso rechazo del gobierno anterior (y sutilmente también del actual) a la participación de las organizaciones en la designación de las autoridades de EIB, no resiste el menor análisis. Pero, en el contexto de hoy, a la luz de lo que realmente sucede en la gestión de la educación, me pregunto ¿es verdad que el ministro del ramo ejerce la rectoría exclusiva de la educación? La información que tenemos y que es vox populi entre profesores, administradores y gente vinculada de alguna manera a la educación, abona en contra. Por ejemplo, es de conocimiento público que en la administración zonal de la educación existe un asesor político que, según fuentes dignas de todo crédito, tiene atribuciones amplísimas y realmente decide quién ingresa y quién sale del sistema educativo. Si esto es verdad, este funcionario representa una grave anomalía que distorsiona el principio de rectoría y entorpece una gestión fluida de la educación en general.
La autoridad educativa tiene el deber de explicar a la sociedad qué hace y por qué tienen un cargo de esta naturaleza en las zonales. Se conoce también de la intervención e influencia que ejercen las autoridades de gobierno (gobernadores, asambleístas, etc.) y los directores del partido oficialista en la administración de la educación en territorios para promover la contratación, el ingreso o la salida de docentes y administradores del sistema educativo, ¿acaso estas intervenciones externas a la administración educativa no contradicen el ejercicio exclusivo de la rectoría de la educación por la autoridad educativa nacional? ¿Cuánto tiene que ver la injerencia de estos operadores políticos en la masiva acefalía (sin nombramientos estables) de las unidades educativas en el país?
La figura de directores y rectores encargados de los establecimientos educativos, configuran un drama que niega estabilidad y orientación institucional que urge una solución inmediata; el mejor camino es, sin duda, los concursos de merecimientos en el caso del EIB, acordes a las demandas de una educación intercultural y multilingüe. Hay que tener el conocimiento y la valentía para desnudar, en la mesa de negociaciones, los legados injerencistas y autoritarios del régimen anterior en la gestión educativa, agazapados en los distintos niveles de gestión.
El servicio público no debe ser jamás patrimonio de un partido o movimiento político y mucho menos la educación. Hay que recuperar el concepto de servidor público no como un militante del partido en el poder sino como un sujeto políticamente pluralista, encargado de ofrecer un servicio de calidad a la ciudadanía. Una real autonomía de la EIB, una real “restitución” de la EIB, debe desconocer y rechazar de manera enérgica la influencia distorsionadora e ilegal de los operadores político-partidistas del gobierno de turno que no tienen función alguna en la gestión educativa. Esto debe quedar consagrado en la ley. Estas influencias no tienen sustento legal, mientras que la autonomía de la gestión de la EIB se sustenta en la legislación nacional e internacional y en la realidad plural de nuestra sociedad reconocida en la Constitución.
d). Si el apego a la Constitución y a la ley sustenta las posiciones duras del gobierno, las negociaciones futuras deben incluir acciones y prácticas concretas como el contraste entre una lectura sistemática de la LOEI, el análisis de lo que sucede en la práctica bajo el “nuevo modelo de gestión” y la lacerante realidad de la EIB, más allá de los discursos de post-verdad que circulan en las redes sociales.
Ilustremos esta estrategia. La LOEI dice que todos los niveles de la gestión, incluido el nivel central, son “interculturales bilingües” ¿Qué significa para el ministerio y para el gobierno la calidad de “intercultural bilingüe” en la gestión? ¿Qué evidencias concretas puede mostrar el gobierno para demostrar que se cumple la ley en todos sus niveles? Si la ley, que tiene un carácter mandatorio para todos, establece como principio transversal la interculturalidad y el bilingüismo, ¿por qué fue necesario emitir el Acuerdo Ministerial 0484-12 (28-11-2012) para incluir personal especializado en EIB en las zonales? ¿Acaso la LOEI no es suficientemente explícita al definirse a sí misma como intercultural y promover el bilingüismo? Entrando en el campo operativo y la composición de los equipos administrativos y pedagógicos especializados, zonales y distritales, tomemos la Zona 6 (Azuay, Cañar y Morona Santiago) para sacar luces y elementos de negociación.
En la zona 6 existen 17 distritos, 6 de los cuales son, nominalmente, bilingües interculturales, herencia de la vieja jurisdicción bilingüe; hay como 10 auditores ¿Cuántos auditores son bilingües, especializados en EIB?, existen como 20 asesores pedagógicos ¿Cuántos de estos asesores son bilingües, altamente especializados para apoyar el desarrollo de la EIB en las unidades educativas en el terreno?
Bajemos a los distritos ¿existen equipos pedagógicos especializados para asesorar, capacitar, asistir el trabajo docente en el campo y atender las inquietudes de las comunidades? Seguramente el gobierno puede alegar que tienen personal especializado en las zonales, en virtud del Acuerdo Ministerial antes mencionado, preguntamos ¿Qué poder de decisión tienen esos elementos especializados en EIB? ¿Es suficiente el personal que integra estos equipos zonales? Es necesario y legítimo que las organizaciones tengan toda la información necesaria en la mesa de negociaciones para tomar decisiones bien informadas. Es necesario un análisis del perfil de los equipos administrativos en todos sus niveles, especialmente de aquellos que tienen responsabilidades administrativas y pedagógicas; se debe saber cómo llegaron a esos cargos ¿fue por concurso de merecimientos y oposición acordes al carácter del sistema educativo que se define como intercultural y favorece el bilingüismo?
Tenemos información de primera mano que muchos de los “administradores”, a parte de su ignorancia manifiesta en educación, están enfermos de racismo y de autoritarismo (tenemos testimonios sobre esto). Los equipos de gestión de la educación, indistintamente, de su filiación étnica deben respetar y hacer respetar las leyes que reconocen el pluralismo lingüístico y cultural del país y tener una mínima sensibilidad y simpatía con el carácter diverso de nuestra sociedad. Por tanto, las negociaciones futuras deben incluir una necesaria revisión y reestructuración total del personal administrativo y pedagógico basado en nuevas políticas de respeto a la diversidad cultural y lingüística del país.
Se habla tanto de calidad y calidez; pues bien, las negociaciones no pueden ignorar el ethos autoritario que se ha instalado en la administración pública. Se habla de la dignificación de la labor docente, pero la amenaza de “poner a órdenes de la administración” superior o de “levantar procesos administrativos” es el pan de cada día de los profesores. Trabajé una década como autoridad en educación, jamás se me ocurrió amenazar a un profesor.
Había procedimientos legales y éticos que rebasaban al voluntarismo arbitrario de la autoridad. Por todos estos señalamientos, el principio de la rectoría debe ser suprimido o, al menos, definido y acotado para que los actores del sistema educativo tengan libertad de acción en sus espacios.
e). El modelo de gestión debe ser revisado y flexibilizado. La autonomía de gestión es un derecho legítimo y debe ser para las nacionalidades, mas no para una burocracia indígena centralizada. Las nacionalidades cuya población está territorialmente concentrada deben tener autonomía de gestión en sus territorios. Sus equipos administrativos y técnicos pedagógicos deben ser de la nacionalidad y radicar en sus territorios.
Los proyectos educativos de cada nacionalidad deben resultar de procesos de elaboración colectiva desde dentro y liderado por sus intelectuales y sabios, mas no impuestos desde arriba como simples traducciones. La secretaría debe ser una instancia especializada encargada de cuestiones transversales y de común interés de las nacionalidades. La burocratización centralizada de la EIB es un riesgo que terminaría afectando el sentido mismo de lo pluri-nacional, del ejercicio de los derechos colectivos por las nacionalidades por sí mismas.
Se escucha ya que están pensando crear subsecretarías, direcciones nacionales, etc. ¿será para llenar esos espacios con una burocracia etnocéntrica y asegurar una dominación étnica entre nacionalidades? Más radicalmente, ¿acaso no se puede ser creativos e imaginar una administración basada en equipos altamente especializados que laboran bajo el principio colaborativo, horizontal y complementario de la minga, en vez de optar por relaciones administrativas de dominio y subordinación propias del sistema jerarquizado “occidental”? Los problemas de la EIB están en los territorios, en la naturaleza de la relación entre distritos y escuelas-comunidades. Por tanto, se debe buscar mecanismos eficaces para fortalecer los equipos en territorios con personal especializado en educación bilingüe intercultural.
El diseño institucional es complejo y debe responder a las nuevas realidades demográficas de las nacionalidades indígenas; imaginar sistemas alternativos de gestión integrados e interculturales es una necesidad dentro de una labor de reinvención de la EIB, especialmente en la Sierra.
f). Un aspecto esencial de la restitución debe ser la dotación de presupuesto propio y la gestión autónoma del mismo. El drama actual de las instituciones educativas es que perdieron sus presupuestos institucionales que les permitía cubrir los gastos mínimos de funcionamiento y mantenimiento de su infraestructura. Tanto el presupuesto como la gestión presupuestaria pasa por la administración distrital, poco afecta y hasta hostil a las necesidades específicas de la EIB. En la actualidad, la administración zonal tiene funcionarios encargados del “adecentamiento” de las instituciones; estos “visitadores” de los establecimientos, picados del virus del autoritarismo, ¡obligan al cuerpo docente a “adecentar” las instituciones ignorando que carecen de presupuesto! Si de restitución de la autonomía de la EIB se trata, las que pueden beneficiarse realmente de una autonomía presupuestaria son las unidades educativas, restituyéndolas sus presupuestos institucionales, y otorgándolas, márgenes de libertad y creatividad para generar iniciativas innovadoras desde dentro.
La EIB y los territorios
En este momento histórico de peligro por la expansión de toda forma de extractivismos -materiales, simbólicos y epistémicos- en el mundo, es imprescindible pensar la educación de los pueblos indígenas en relación a sus territorios. No se puede pensar la EIB en abstracto, aislándola de las condiciones materiales de existencia de las comunidades y la precarización de sus formas de vida debido a la voracidad creciente e inescrupulosa del capital. Las lenguas y los saberes “ancestrales” son sistemas de representación situados, territorializados.
Los asertos retóricos de la LOEI como el “total respeto a los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades” son insuficiente si carece de una referencia explícita al respeto a las territorialidades de las nacionalidades indígenas. ¿Cómo se puede desarrollar la EIB en comunidades desplazadas, precarizadas y amenazadas? Los derechos de las nacionalidades y pueblos se las ejerce en sus territorios. Negociar la “restitución” de la EIB implica el imperativo ético de reivindicar también el respeto a la integridad de sus territorios, a sus modos de vida y a la paz colectiva.
La invocación constitucional a la Pachamama no puede reducirse a un recurso retórico. La pacha de la EIB implica el espaciotiempo de su realización plena, rearticulando la comunidad y sus saberes territorializados en contra del régimen cultural del colonialismo y de la destrucción de sus espacios vitales. La protección de los territorios son la base de saberes propios con relevancia y validez universal. La educación no puede ser pensada y desplegada haciendo abstracción del sentido de cohabitar lugares y espacios concretos y de la materialidad de la vida colectiva; lo que supone a la vez los diseños institucionales y normativos, las políticas culturales y las distintas formas de las economías.
Los retos políticos de las organizaciones hacia el siglo XXI
Solo unas reflexiones preliminares sobre los retos de las organizaciones indígenas, pero también de la sociedad en general. Escuché decir a una dirigente de base que “los dirigentes de ahora se han dedicado a administrar y no a representar”. Hacemos un llamado a los dirigentes de las organizaciones históricas de todas las tendencias y de todos los niveles a debatir, a disputar y a construir un proyecto educativo pluralista y englobador a la vez. La educación debe ser un campo ecuménico donde concurran todas las historias, todos los pensamientos, todas las sensibilidades, todos los horizontes de las personas y de todos los pueblos. Excluirse y excluir es políticamente suicida. Se ha visto un secretismo sin precedentes en las negociaciones, pero también un pasivismo francamente indolente en las bases, como que lo que se negocia no les incumbe. Es un derecho pedir cuentas; es una obligación rendir cuentas a las bases.
Debemos entender que vivimos un momento histórico complejo y de cambios culturales dramáticos que amenazan con escaparse de nuestras manos y disolver nuestros sentidos de pertenencia a comunidades políticas. El ayllu en su sentido amplio y profundo guarda la energía gregaria que sustenta el sentido de lo colectivo y los modos de vivir y de habitar dignos de recrearlos y ofrecerlos a las futuras generaciones, más allá de las fronteras de los mundos que los imaginamos como propios.
Es la hora de la minga; es decir, el tiempo de cuidarnos unos a los otros. Es la hora de la juventud que trasciende su individualismo crítico y se involucra en debates colectivos propositivos. Nuestros mayores decían que en vez de expulsar a los jóvenes profesionales, hay que tirarlos del poncho-pachallina hacia adentro; en la Universidad de Brasilia, observé una emotiva ceremonia de las organizaciones indígenas que reconocían y comprometían a sus jóvenes que empezaban la universidad a no olvidar sus raíces y sus lazos de pertenencia.
Es hora de las organizaciones cuyos dirigentes resisten a convertir la organización que dirigen en máquinas de exclusión y distribución restringida de privilegios de grupos. Excluir a profesionales capaces y preparados es suicida ¿qué harán esos cuadros profesionales -que cada vez son más- si eventualmente son excluidos de asumir responsabilidades por encargo de sus organizaciones?
Si las organizaciones quieren representar a las nacionalidades, todos los que poseen un sentido de pertenencia a una nacionalidad deben tener derechos y obligaciones; pues las organizaciones no deben funcionar con lógicas excluyentes propias de los partidos políticos “occidentales”. Es tiempo de las organizaciones que convocan y exigen a sus intelectuales a involucrarse en pensar el futuro como comunidades políticas y la educación como un proyecto ontológicamente plural y duro que radica en el corazón de las políticas culturales de las nacionalidades y del país, en el corto, mediano y largo plazo. Considerar las capacidades, la preparación, la experiencia es tan importantes como la pertenencia a una nacionalidad.
El acceso a funciones de gran responsabilidad no puede pasar por criterios arbitrarios, subjetivos y manipulables. Negar reconocimiento (v.g. un aval) a un miembro de una nacionalidad sería reproducir el esquema de poder del gamonalismo que convertía en “arrimados” o en parias a los comuneros que osaban cuestionar el orden de la dominación. Es necesario recuperar la tradición de una representación democrática, dialógica y respetuosa con las comunidades y organizaciones de base.
En fin, la minga implica y convoca a indígenas y no indígenas; pues, la EIB no es una isla sino puentes de tráfico en múltiples direcciones. La interculturalidad es una posición ante el mundo y es una acción transitiva que implica conocimiento, afectos e imaginación.
Hemos expuesto, algunas de las cuestiones urgentes que deben ser debatidas, revisadas y negociadas más allá del Decreto 445. La parte pedagógica será objeto de otro análisis.
* PhD. University of Wisconsin Madison Latin American, Caribbean and Iberian Studies
