“LA DEUDA ETERNA” CONTRATACA Por Alberto Acosta , John Cajas Guijarro*

CÓMO EL CORREÍSMO REGRESÓ AL PASADO

Julio 27 de 2017

 “Tenemos que reconocer que, en el arreglo de la deuda externa del Ecuador, ha prevalecido en su origen la corrupción y la ignorancia; y posteriormente, la corrupción y la codicia desenfrenada! Floreanos de escuela de pura sangre, vienen a ser los principales protagonistas de ese siniestro y monstruoso peculado. Con mucho fundamento decía, pues, el connotado escritor don Pedro Moncayo: ‘De todos los males que causó Flores al país, ninguno ha sido tan inicuo de tan fatales consecuencias como esa escuela de vicios y depravación que dejó establecida. ¡Esa escuela dura todavía!’”

 Eloy Alfaro, La deuda Gordiana, 1896

Al inicio del gobierno de Rafael Correa se tomaron acciones que auguraban un cambio profundo en el manejo del endeudamiento público ecuatoriano. Parecía que la deuda externa dejaría de ser eterna… Se tomaron precauciones para evitar su retorno como el límite al endeudamiento público de 40% del PIB, modificable solo con aprobación de la Asamblea Nacional. Hasta existían muestras de que se había aprendido de las dolorosas y traumáticas experiencias acumuladas[1], o al menos eso parecía…

Entre los intentos de cambio podemos mencionar la creación de la Comisión de Auditoría Integral del Crédito Público (propuesta formulada e impulsada por la sociedad civil mucho antes del inicio del gobierno de Correa). En 2008 la comisión presentó un informe con varios argumentos que cuestionaban la legalidad y legitimidad de múltiples tramos de la deuda externa. Con dicha información, a fines de ese año se suspendió el pago de intereses de los bonos Global 2012 y 2030 (no así de los Bonos Global 2015). Luego se recompró 91% de esos bonos a 35% del valor nominal, ahorrando unos 2 mil millones de dólares al país. Sin embargo el proceso quedó trunco respecto al cumplimiento de la totalidad de las conclusiones de la Comisión, además de que generó algunas sombras.

Sin embargo, los efectos de tales acciones fueron inmediatos: entre diciembre de 2007 y diciembre de 2009 el saldo de la deuda externa pública disminuyó de 10.633 a 7.393 millones de dólares. Además, el país se benefició de una importante reducción del servicio de la deuda, llegando a un mínimo de 953 millones de dólares anuales, cuando en 2007 el servicio fue de 1.800 millones. Aparte de esos efectos internos, de haber existido la voluntad política y una estrategia clara, a partir de la auditoria al endeudamiento público externo se habría podido generar hasta procesos de impugnación fuera del país, tal como lo ha demostrado uno de los más destacados miembros de la Comisión de la Auditoria: el argentino Alejandro Olmos. Quién sabe si incluso se hubiera podido impulsar una solución con trascendencia mundial, que fue mencionada por el presidente Correa cuando inauguró su gestión el 15 de enero del 2007.

Si bien esa posibilidad desperdiciada queda para una reflexión futura, lo que sí se puede afirmar es que Correa impulsó la auditoria y la recompra de una parte de los Bonos Global por razones más cortoplacistas (p.ej. necesidades fiscales y demandas electorales). Su decisión careció de una visión histórica de largo plazo. En síntesis, Correa no estuvo a la altura del reto histórico planteado. Por ejemplo, quedó en nada el planteamiento de juicio a los negociadores ecuatorianos de la deuda externa planteado ante la Fiscalía en 2009, como resultado de las investigaciones de la Comisión. Inclusive Correa ayudó a echar tierra sobre los procesos anteriores.[2]

Además, si la auditoría y las reducciones de deuda se hubieran combinado con políticas de transformación estructural auténtica, junto con un déficit manejable e incluso con un plan para ampliar la política monetaria a fin de estabilizar los ciclos económicos, quizá el Ecuador de la década correísta hasta hubiera alcanzado mejores resultados macroeconómicos. Sin embargo sucedió lo contrario: el déficit aumentó con fuerza, llegando incluso a -7,5% del PIB en 2016. Ese déficit no se tradujo en transformaciones estructurales sino en un total desperdicio de recursos encubiertos dentro del gasto público. Así el país se volvió cada vez más dependiente de una deuda externa creciente (dependencia exacerbada por la imposibilidad de emitir moneda propia).

En consecuencia, como veremos a continuación, es irónica la afirmación que hizo el expresidente Correa de que “a pesar de la tormenta perfecta […] el Ecuador nunca cayó en crisis y el pueblo no fue castigado”. Cuando incluso llegó a afirmar que “dejaré un país recuperado, que ha superado la recesión y con una economía en constante crecimiento. Sin duda la Década Ganada, Ecuador ya cambió y el pasado no volverá”. No somos idiotas y bien sabemos que Correa no dejó la “mesa servida”, como afirmó al viajar a Bélgica luego de concluir sus funciones.

El vertiginoso incremento de la deuda pública

Más allá de las buenas intenciones iniciales, los hechos muestran que durante la década correísta el endeudamiento público tuvo un incremento vertiginoso. Este llegó a montos históricamente máximos en muy poco tiempo. La deuda pública externa, entre diciembre de 2009 y diciembre de 2016 dio un verdadero “salto” de 7.393 a 25.679 millones de dólares (crecimiento promedio anual de 20%). Evolución igual de preocupante se dio con el endeudamiento público interno, que entre 2009 y 2016 se incrementó de 2.842 a 12.457 millones (crecimiento promedio anual de 27%), llegando a casi 15.000 mil millones en mayo de 2017. Esos montos han seguido creciendo en 2017, de modo que a mayo de dicho año ambas deudas aumentaron a 26.896 y 15.000 millones respectivamente (gráficos 1 y 2). A tales montos vigentes en 2017 se podría agregar, además, la emisión de 2 mil millones de dólares en bonos hecha ya por el gobierno del licenciado Lenín Moreno casi a la semana de haberse posesionado en la presidencia.

Gráfico 1 Deuda pública externa (miles de millones de dólares)

Nota: Saldo a diciembre de cada año, excepto 2017 que corresponde a mayo (incluye emisión de 2 mil millones hecha al inicio del gobierno de Lenín Moreno).

Fuente: Banco Central del Ecuador (IEM y 85 años de información estadística mensual) y Ministerio de Finanzas (boletines de deuda pública consolidada). Elaboración propia.

Gráfico 2 Deuda pública interna (miles de millones de dólares)

Nota: Saldo a diciembre de cada año, excepto 2017 que corresponde a mayo.

Fuente: Banco Central del Ecuador (IEM y 85 años de información estadística mensual) y Ministerio de Finanzas (boletines de deuda pública consolidada). Elaboración propia.

Las dos etapas correístas del endeudamiento público (reducción entre 2007-2009 y aumento de 2010 en adelante) se reflejan, a su vez, en el peso que la deuda pública ha adquirido con respecto al PIB. Mientras entre diciembre de 2007 y diciembre de 2009 ese peso se redujo de 27,2% a 16,4% (caída de 20,8 a 11,8 puntos de la deuda externa y de 6,4 a 4,5 puntos de la deuda interna). Luego de llegar a los mínimos de 2009 la deuda creció más que la economía en conjunto, provocando que en diciembre de 2016 la deuda llegue a 39,6% del PIB (26,3 puntos de deuda externa y 12,9 de deuda interna). Ese aumento ha continuado en 2017, llegando en mayo a 41,6% del PIB, sin tomar en cuenta los mencionados 2 mil millones de bonos emitidos ya en el gobierno de Moreno (gráficos 3 y 4).

Gráfico 3 Deuda pública externa (% del PIB)

Nota: Porcentaje a diciembre de cada año, excepto 2017 que corresponde a mayo (incluye emisión de 2 mil millones hecha al inicio del gobierno de Lenín Moreno).

Fuente: Banco Central del Ecuador (IEM y 85 años de información estadística mensual) y Ministerio de Finanzas (boletines de deuda pública consolidada). Elaboración propia.

Gráfico 4 Deuda pública interna (% del PIB)

Nota: Porcentaje a diciembre de cada año, excepto 2017 que corresponde al mes de abril.

Fuentes: Banco Central del Ecuador (IEM y 85 años de información estadística mensual) y Ministerio de Finanzas (boletines de deuda pública consolidada). Elaboración propia.

Si bien en el correísmo la deuda pública creció aceleradamente (entre 2011-2012 aumentó en 2,85 puntos del PIB mientras que solo entre 2015-2016 aumentó en 6,92 puntos), de todas formas hay algunos matices. En particular, cabe señalar que el peso de la deuda externa en el PIB aún es mucho menor al peso aberrante que tomó en diciembre de 1999, cuando llegó al 70%. Cosa diferente sucede con la deuda interna, la cual está cercana del 15% del PIB registrado en 1999. Es decir, en términos de deuda externa el Ecuador aún no llega a los límites de 1999, pero en deuda interna la situación se asemeja. Además cabe anotar una diferencia de fondo: ahora el endeudamiento interno es también en dólares, a diferencia de 1999 cuando la deuda interna estaba denominada en sucres.

Concentrándonos en el endeudamiento público externo, se puede observar que a mayo de 2017 el peso de ese endeudamiento en el PIB superó con creces el peso registrado en diciembre de 2007 (20,8% vs 28,7% incluyendo los primeros bonos del licenciado). Es más, ya en 2017 se superó el límite de endeudamiento del 40% del PIB (gráfico 5) (aunque el correísmo se quitó ese problema de encima con argucias contables como veremos más adelante). Tales movimientos confirman que el correísmo “borró con el codo” lo que “hizo con la mano”, dejando un endeudamiento externo público mayor al que encontró. Y eso que en el correísmo el país obtuvo los mayores ingresos petroleros de su historia (más de 84 mil millones de dólares en términos nominales).

Gráfico 5 Deuda pública total y límite de 40% del PIB

Nota: Desde octubre de 2016 el límite legal de la deuda se aplica a la “deuda consolidada” y no a la “deuda total”. Saldos a diciembre de cada año, excepto 2017 que corresponde a mayo (incluye emisión de 2 mil millones hecha al inicio del gobierno de Lenín Moreno).

Fuente: Ministerio de Finanzas (boletines de deuda pública consolidada). Elaboración propia.

De la propaganda al maquillaje de las cifras

A pesar de que la realidad muestra que el problema de la deuda ha vuelto, el correísmo ha llegado a suavizar esa realidad argumentando que, en gobiernos anteriores, la deuda externa ha tenido mayor peso en el PIB y, por tanto, “el nivel de deuda [del correísmo] es perfectamente manejable”. Si bien es verdad que la deuda pública externa en el correísmo es menor que en épocas anteriores en términos de PIB, hay algunos puntos preocupantes que deben considerarse:

1. a) la deuda externa pública del Ecuador tiene uno de los pesos en el PIB más altos de Sudamérica, como indicarían datos de la CEPAL;
2. b) a diferencia de épocas anteriores, el Ecuador está dolarizado, lo cual podría volver menos manejable el incremento acelerado del endeudamiento externo e interno, en comparación a épocas en donde el endeudamiento se daba en sucres, especialmente por el estrecho vínculo que podría existir especialmente entre deuda externa y liquidez (cosa que no sucedía en sucres);
3. c) la deuda externa pública muestra un crecimiento acelerado al igual que el déficit fiscal, sin que el Gobierno tenga la capacidad de financiar el déficit con generación de moneda propia; tal dinámica podría provocar que, en los próximos años, la deuda siga creciendo con fuerza si no se controla el déficit fiscal;
4. d) gran parte de la nueva deuda ha sido contratada a plazos muy cortos y con tasas de interés elevadas, a más de que hay una deuda no-oficial que pesará sobre las cuentas externas, como es el caso de las preventas petroleras.

Si bien el límite legal originalmente impuesto en el 40% del PIB fue superado en 2017, esta realidad se difuminó gracias a la manipulación de las cifras. Desde octubre de 2016, el correísmo decretó que el límite legal de la deuda pública ya no se mide a partir de la “deuda total” sino de una “deuda pública consolidada”, entendida como aquella deuda que el sector público contrae exclusivamente con agentes fuera de éste. Con ese cambio de medición, a diciembre de 2016 el peso de la deuda pública consolidada, sin considerar la deuda entre instituciones públicas (como el IESS, la CFN, Petroecuador, Municipios, etc.), llegó a 27,4% del PIB, mientras que a mayo de 2017 la proporción llegó a 27,7%. Tal deuda recoge a la deuda externa y un mínimo componente de deuda interna.

Ese cambio de la contabilidad de la deuda no fue más que otro ejercicio típico del correísmo: cambiar las mediciones estadísticas oficiales para divulgar una realidad alterada que legitime la política económica oficialista. ¿Recién en 2016 se dio cuenta el gobierno de la necesidad de medir de diferente forma el límite de la deuda pública? ¿No es demasiada coincidencia que, justo cuando la deuda se acercaba al límite legal, se haya cambiado la metodología de medición y así se evitó deteriorar la imagen política del gobierno? El hecho concreto nos dice que Correa maquilló las cifras de la economía aprovechando argucias y tecnicismos.

¿China al rescate del correísmo?

Al revisar el detalle de la composición de la deuda pública para mayo de 2017 (cuadro 1) se observa que, a nivel externo, el principal acreedor es China con 8.077 millones de dólares, seguida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con 4.646 millones y la Corporación Andina de Fomento (CAF) con 3.214 millones. Además, para la fecha mencionada, se registra un saldo de 10.365 millones de dólares en emisiones de bonos incluyendo la emisión hecha al inicio del gobierno de Moreno. A nivel interno existe una emisión de bonos del Estado de mediano y largo plazo por 13.169 millones de dólares (donde más de 7 mil millones se encuentran en posesión del Banco del IESS, lo cual representaría alrededor de 40% del total de fondos administrados por el banco) y un saldo directo con el IESS oficialmente registrado en 762 millones.

Cuadro 1 Estructura de la deuda pública a mayo de 2017                           (millones de dólares)

Nota: Incluye emisión de 2 mil millones hecha al inicio del gobierno de Lenín Moreno

Fuente: Ministerio de Finanzas (boletines de deuda pública consolidada). Elaboración propia.

En el caso concreto de China -reiteremos, el principal acreedor del Ecuador- se debe mencionar que, en los inicios del gobierno de Correa, entre 2007 a 2010, prácticamente no existía deuda. Es decir, el gigante asiático se volvió una alternativa de financiamiento para el Ecuador después del proceso de reestructuración de la deuda ejecutado en 2009 y con la crisis internacional vivida en dicho año. Así, desde 2011 la deuda con China ha crecido con fuerza. Solo entre enero de 2015 y diciembre de 2016 (años con una crisis en pleno apogeo) el país asiático entregó al Ecuador en términos netos 2.658 millones de dólares. Cabe mencionar, de todas formas, que a inicios de 2015 los créditos chinos tuvieron demoras pero, a la larga, llegaron al país en 2016. En cuanto a 2017, más allá de los anuncios que se hicieron en medio de la campaña electoral, los datos oficiales muestran que hasta el mes de mayo no se registraron nuevos créditos chinos, lo cual ya plantea dudas de hasta cuándo China sería un salvavidas para el gobierno.

Los créditos otorgados por China desde 2011 han sido recibidos con los brazos abiertos por el entonces presidente Correa, quien llegó a afirmar que “no hay límites para los créditos chinos”. De hecho, sobre todo al inicio, esos créditos se volvieron aparentemente menos complejos de obtener respecto a aquellos de las instituciones alineadas al Consenso de Washington. Además, los créditos chinos no han venido atados a cartas de intención o programas de “ajuste estructural” como hacía el Fondo Monetario Internacional (FMI).

La condicionalidad es diferente. Los créditos de China han estado atados a la construcción de proyectos de infraestructura o proyectos extractivistas, muchas veces bajo el condicionante adicional de que el gobierno contrate a empresas chinas para ejecutar las obras. Un caso paradigmático de esta lógica son los proyectos hidroeléctricos “emblemáticos”: de ocho proyectos que en total han requerido un financiamiento de alrededor de 3.102 millones de dólares, la deuda china aportó casi con la mitad (2.888 millones) y en casi todos los proyectos (excepto Manduriacu) las obras de construcción han sido contratadas con empresas chinas.

Otro ejemplo de cómo ha operado la deuda con China es el caso de las cocinas de inducción. Originalmente el correísmo se propuso sustituir 3,4 millones de cocinas entre 2014-2018. Para eso resolvió importar 500 mil cocinas de inducción desde China a un costo de 120 millones de dólares, las cuales se iban a financiar con un crédito de 250 millones. Sin embargo, a la final solo se trajeron 130 mil cocinas chinas a un costo aproximado de 20 millones de dólares, y como no se llegó al monto mínimo de importación requerido por China, no se llegó a acceder al crédito.

Aparte de esas características, la deuda china tiene la -preocupante- peculiaridad de que tiene plazos cortos y es relativamente más cara que aquella deuda adquirida con otros grandes acreedores. Si revisamos el detalle de los créditos de instituciones chinas registrados por el Ministerio de Finanzas, se observa que éstos se han contratado, en promedio, a tasas fijas de 6,8% o a tasas Libor a 6 meses más 3,8%, con un plazo promedio de 9 años (incluyendo períodos de gracia promedio de 2 años). Contrastando esta deuda con aquella adquirida con el Banco Mundial y el BID que, en promedio para 2016, se lo hizo a tasas Libor a 6 meses más 1,5% con un plazo promedio de 10 años, notamos claramente que la deuda china es más cara, aunque la deuda con otros acreedores también es bastante complicada.

Con Correa el país retornó al redil del FMI y al mercado financiero

Además del importante flujo de créditos chinos, ya en 2014 (antes de que caiga el precio del petróleo) el Ecuador retornó al redil del Banco Mundial y del FMI. De hecho, en julio de ese año el FMI retomó su revisión de la economía ecuatoriana, acorde al artículo IV del Convenio Consultivo de esa institución. En esa revisión, el país brindó información al FMI que, al mismo tiempo, resultaría útil para posicionar una imagen de confianza en el país frente a los mercados internacionales (apuntando a la obtención de créditos futuros). Semejante retorno contrastó con la expulsión de ambas instituciones del país, impulsada por el propio Correa entre abril y junio de 2007, y la suspensión de la revisión de la economía ecuatoriana por parte del FMI en 2008. Incluso Correa, cuando ya había retornado al FMI y al Banco Mundial, llegó a afirmar, en un arrebato de espíritu soberanista, que “no queremos saber más de esa burocracia internacional”.

El caso es que, ya de regreso, el FMI y el Banco Mundial se volvieron los “padrinos” del retorno correísta a los mercados financieros internacionales. En términos concretos, ese regreso del Ecuador tomó forma en mayo de 2014, cuando el país adquirió una deuda de 400 millones de dólares con Goldman Sachs -firma de dudosa reputación que incluso llegó a admitir que defraudó a inversores durante la última crisis financiera internacional-, crédito obtenido a un plazo de 3 años y con una tasa de interés Libor a 3 meses más 4%. Al parecer, como garantía de ese crédito el correísmo entregó 465,6 millones de onzas de oro, implicando una reducción de 604 millones de dólares en el oro de las reservas internacionales del Banco Central a precios de ese momento. Recién luego del vencimiento del crédito, en febrero de 2017, retornó el oro al Banco Central. Supuestamente ese oro sirvió como una inversión que generó al país alrededor de 14 millones de dólares de rendimiento, el cual en los hechos quedó anulado por el pago de aproximadamente 51 millones por intereses del crédito de Goldman Sachs.

Aparte de toda esa operación, parecería que el oro entregado a Goldman Sachs en ese momento ayudó a posicionar al Ecuador en los mercados internacionales para que el país pueda colocar sus bonos 2024 por 2 mil millones de dólares; varias colocaciones se han hecho con la ayuda del Citygroup, de ingrata recordación en el Ecuador, pues en su época de Citibank dio paso a la incautación arbitraria de 80 millones de dólares en mayo de 1989, además que recibió un trato preferencial en la re-estructuración de los bonos Brady a Global. Lo cierto es que, desde entonces, hasta mayo de 2017, se han dado diez emisiones de bonos, incluyendo una peculiar emisión de bonos hecha por Petroamazonas a fin de “pagar a proveedores” junto con la emisión –varias veces mencionada- de 2 mil millones hecha al inicio del gobierno del licenciado Moreno. Dejando de lado la peculiar emisión de Petroamazonas (que, al parecer, no se ofertó abiertamente en el mercado), se observa que las emisiones de bonos se han hecho a tasas altas (promedio de 9,56%) y plazos cortos (casi 8 años) (cuadro 2).

Tales condiciones de endeudamiento con tasas altas y plazos cortos son más complejas de las que enfrentan países vecinos. Por ejemplo, en 2015 Perú llegó a colocar 1.250 millones de dólares a 12 años con un rendimiento de 4,15%, menos de la mitad del rendimiento pagado por el Ecuador. Por su parte, a enero de 2017 Colombia colocó 1.000 millones de dólares con una tasa de 4,04% a 10 años plazo, casi 5,6 puntos menos que los bonos ecuatorianos negociados en las mismas condiciones. Incluso Bolivia, con un gobierno “progresista”, en marzo de 2017 colocó 1.000 millones de dólares a 11 años y una tasa de 4,6%.

Semejantes diferencias podrían indicar que los mercados financieros perciben negativamente la capacidad de pago del Ecuador, aumentando la dificultad del país para acceder a créditos internacionales. Tal percepción posiblemente sea una combinación entre la crisis e incluso la posibilidad de no pago, considerando también el proceso de renegociación de 2009. En otras palabras, los agentes económicos internacionales sabían muy bien que aquello del “milagro económico ecuatoriano” era pura propaganda.

Cuadro 2 Emisiones de bonos soberanos entre 2014-2017 (mayo)

Nota: La tasa nominal o tasa cupón es la que consta en el bono, el rendimiento estimado corresponde al rendimiento que paga el Ecuador incluyendo los “descuentos” o “premios” otorgados por el mercado al momento de la venta del bono. Cuando en el mercado los bonos se venden a un precio menor al nominal, el rendimiento crece y viceversa. Todas las tasas nominales son anuales y fijas. La amortización del bono se realiza en la fecha de vencimiento, mientras que los intereses se pagan semestralmente.

Fuente: Ministerio de Finanzas (boletines de deuda pública consolidada). Elaboración propia.

[1]: Alberto Acosta y John Cajas Guijarro (2015): “Ocaso y muerte de una revolución que al parecer nunca nació”. Rebelion.org, septiembre 22 de 2016:

[2]: Comunicado del Ministerio de Finanzas, mayo 14 de 2015.

[3]: Comunicado del Ministerio de Finanzas, enero 10 de 2017.

Para lograr la colocación de los bonos soberanos en agosto de 2016, Correa presionó a los afectados por la Chevron-Texaco para que levanten el embargo sobre los recursos que legalmente les correspondía. Recordemos que la Chevron-Texaco le ganó a Ecuador el 2016 en un arbitraje -dentro de aquellos sistemas perversos con los que las transnacionales aseguran sus intereses-. El Estado terminó pagando a la transnacional 90 millones de dólares, en total 112 millones más intereses. Cuando ese dinero por disposición judicial -en un país soberano, se entiende-, debió ir a los afectados en la Amazonía…, pero no, Correa -que decía enfrentar a la Chevron-Texaco con una millonaria campaña de propaganda– les presionó para que la plata vaya a la transnacional, para que el gobierno vía colocación de bonos pueda seguir manteniendo la fachada de una economía en recuperación. Su peregrino argumento fue el evitar que Chevron “quiebre” al país.

Y por si fuera poco el endeudamiento agresivo tanto a través de emisiones de bonos como con China y con los organismos multilaterales (BID y CAF), el Ecuador “cerró el ciclo” en julio de 2016 cuando concretó un crédito de 364 millones de dólares con el propio Fondo Monetario Internacional a cinco años y una tasa de interés cercana a 1,05%. El crédito del FMI se obtuvo con el fin de “estabilizar la balanza de pagos”, y se vendió perversamente a la población como un crédito encaminado a la reconstrucción de las zonas afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016. Ese crédito no se registró en el Ministerio de Finanzas sino en el Banco Central con el fin de “fortalecer reservas”.

Así, quedaron abiertas de par en par las puertas para que el país, tarde o temprano, vuelva de lleno a los brazos del FMI si no se dan cambios urgentes en las tendencias económicas. Tomemos en cuenta que solo en 2016, entre emisiones de bonos y deuda con China, Ecuador recibió 5.408 millones de dólares (5,62% del PIB), mientras que solo entre enero a mayo de 2017 el Ecuador obtuvo 3.217 millones (2,5% del PIB) lo cual demuestra una fuerte dependencia del país a flujos externos de dólares. Si en los próximos años cualquiera de esas dos fuentes de recursos fallan, la “carta” del FMI cada vez será más atractiva para el Gobierno. Lo cierto es a que la deuda adquirida con multilaterales, mercados financieros internacionales y China muestra una lógica propia a la expansión imperialista, en donde los capitales internacionales “subordinan a nuestros países”.

Aparte de eso, preocupa también que una parte importante de la deuda externa pública ecuatoriana sea contratada con intereses a tasas variables. De hecho, a febrero de 2017 (último mes con información disponible de desglose de deuda externa por tasas de interés en los boletines de deuda del ministerio de economía y finanzas) el 39% de toda la deuda externa pública (10.267 millones de dólares) se encontraba atada a tasas de interés Libor a 3 o 6 meses. Si tomamos en cuenta que las tasas de interés internacionales muestran una fuerte tendencia al alza especialmente desde fines de 2016, entonces a futuro hasta el servicio de la deuda se volverá un problema grave para el país.

No nos olvidemos que el costo del financiamiento externo para el Ecuador está aumentando y esa situación se refleja, por ejemplo, en la evolución del índice de riesgo-país calculado por J.P. Morgan. Tal índice posee una reputación bastante cuestionable, pero de cierta manera recoge el comportamiento -y especulación- que los agentes financieros internacionales hacen sobre la predisposición de pago de las economías endeudadas (no realmente sobre su verdadera capacidad de pago y tampoco sobre la sustentabilidad de la deuda en el largo plazo).

Muestra de la opacidad con que funciona el riesgo-país es que mientras a inicios de 2014 el índice llegó a unos 570 puntos (implicando que el “riesgo” del Ecuador provoca que sus bonos tengan una tasa 5,7 puntos más alta que los bonos del tesoro de Estados Unidos a 30 años), para febrero de 2016 llegó a un máximo de más de 1.500 puntos (cuando el barril de petróleo llegó a mínimos de 15 dólares por barril). Lo peculiar es que se llegó a ese máximo aun cuando el correísmo intentó demostrar a los mercados internacionales que pagaría su deuda a cualquier precio (incluso la propaganda oficial llegó a llamar “histórico” al pago a tiempo de los bonos Global 2015). Más bien con la recuperación de los precios del petróleo de fines de 2016 e inicios de 2017 el riesgo país se redujo, llegando a un poco menos de 700 puntos para mayo de 2017. Es decir, para el riesgo-país el flujo de dólares a la economía ecuatoriana es prioritario.

Nuevamente el capital sobre el ser humano

La combinación entre el crecimiento acelerado del saldo de la deuda pública externa, las altas tasas de interés a las cuales se han adquirido los créditos, e incluso una fuerte percepción -especulativa- de riesgo sobre la deuda ecuatoriana, han provocado un grave resultado: el servicio de la deuda externa pública (amortizaciones e intereses) viene creciendo cada vez más. Mientras en 2007 el país transfirió 1.800 millones de dólares por tal servicio, en 2016 la transferencia fue de 3.039 millones. En total, por servicio de la deuda, la década correísta de 2007-2016 llegó a pagar alrededor de 22 mil millones de dólares en términos nominales, monto equivalente a algo más de un cuarto del total de ingresos petroleros obtenidos por el sector público no financiero en dicha década (84 mil millones de dólares igualmente en términos nominales).

Además, la década correísta deja un escenario complicado pues aún faltan por vencer varios créditos a corto plazo. Según estimaciones del gobierno presentadas a los mercados financieros al ofertar los bonos 2026, entre 2017-2020 el Ecuador remitiría al exterior por este concepto 16.905 millones de dólares mientras que entre 2021-2024 la transferencia sería de 12.391 millones. A esos montos cabría agregar la salida de dólares provocada por la emisión hecha al inicio del gobierno de Moreno.

A tal punto se ha complicado el problema del servicio de la deuda que ya desde 2015 el correísmo “borró con el codo” lo que “hizo con la mano”: el servicio de la deuda pública (tanto externa como interna) nuevamente superó al gasto social destinado a educación y salud en el Presupuesto del Gobierno Central, como sucedía en los años previos a la “revolución ciudadana”. Así, mientras que en 2007 por cada dólar que el gobierno central destinó al gasto social en salud y educación destinó 1,17 dólares en pago al servicio de la deuda pública, para 2015 la proporción aumentó a 1,41 y para 2016 llegó a 1,47. Tales circunstancias contrastan con el año 2012, cuando por cada dólar en gasto social para educación y salud, el gobierno central apenas destinó 0,53 dólares al servicio de la deuda pública (gráfico 6). Vemos, pues, que la “década ganada” en términos sociales solo duró en tanto duró la bonanza petrolera.

Este último resultado sin duda indigna pues, luego de una década, luego de tanta propaganda, luego de proclamar que se “liberó” al país del poderío financiero internacional, se verifica que el correísmo no “puso al ser humano por encima del capital” (como solía repetir cansinamente la propaganda oficial citando el artículo 283 de la Constitución de Montecristi). Superada la bonanza cuando ricos y pobres –más lo primeros- se beneficiaron del auge petrolero, es decir cuando las condiciones ya no dieron más y la crisis empezó a agudizarse, el propio correísmo nos muestra el verdadero rostro del capitalismo (que, como diría Jürgen Schuldt, tiene “hocico de lagarto”; que mastica a las clases populares en las crisis). Pero si este resultado indigna, lo que mencionaremos a continuación quizá hasta debería, al menos, causarnos algún escalofrío…

Gráfico 6  Ratio servicio deuda pública/gasto social en educación y salud (base caja)

Número de dólares astados en pago de servicio de la deuda pública por cada dólar pagado en gasto social de educación y salud. Cuando un dato es mayor a 1, se destinó más dinero al servicio de la deuda pública que al gasto social en educación y salud.

Fuente: Banco Central del Ecuador (IEM). Elaboración propia.

Otras deudas a la sombra de la propaganda oficial

Para complicar aún más el escenario de la deuda pública ecuatoriana, cabe mencionar que el servicio de la deuda oficial presentado por el correísmo, así como el stock de deuda, podrían considerarse incompletos…

Ante las múltiples dificultades para acceder al crédito externo (reflejadas incluso en las altas tasas de interés y los plazos tan cortos), junto con ciertas visiones de “aprovechar la liquidez externa” (cuando esta abundaba), han hecho que el Ecuador acuda a formas de financiamiento “peculiares” que ni siquiera se contabilizan como deuda en términos oficiales. Tal es el caso de las “preventas petroleras” así como de la compra de bonos del Banco Central por parte del Ministerio de Finanzas (que en el fondo no es más que poner las reservas internacionales a disposición del gobierno central); rubros que no constituirían endeudamiento público porque así lo establecen las respectivas disposiciones legales de Finanzas Públicas (p.ej. ver el art. 123 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas así como el art. 130 del respectivo reglamento).

Respecto a las “preventas petroleras”, estos son pagos anticipados por la venta de petróleo que el Ecuador recibe principalmente por parte de China. Según estadísticas oficiales de financiamiento del sector público no financiero, a diciembre de 2016 el país tuvo un saldo de 2.242 millones de dólares de preventas por pagar (cuadro 3). Sin embargo, es probable que el verdadero impacto económico de las preventas sea mucho mayor, considerando que entre 2009-2015 se habrían facturado alrededor de 40.510 millones de dólares en dichas operaciones, llegando a comprometer alrededor de 40% de la producción petrolera según palabras del propio Correa.

Cuadro 3  Preventas petroleras según información oficial (millones de dólares)

Nota: Valores negativos en paréntesis.

Fuente: Banco Central del Ecuador (boletines de financiamiento del sector público no financiero e IEM). Elaboración propia.

Otra forma de “financiamiento” que cabe considerar corresponde a los bonos emitidos por el Ministerio de Finanzas y que son comprador por parte del Banco Central del Ecuador. Tales operaciones se las conoce como “facilidades de liquidez” otorgadas por el Banco Central al Gobierno central. Hasta septiembre de 2014 el Banco Central apenas mantenía 64 millones de dólares en este tipo de bonos, sin embargo, desde octubre de ese año hasta marzo de 2015 se dio un primer incremento drástico hasta llegar a 1.056 millones de dólares, bajo el argumento oficial de “optimizar la liquidez del Banco Central”.  Posteriormente, hasta septiembre de 2015 se redujo la posición en bonos hasta llegar a 500 millones.

De ahí en adelante, a pesar del anuncio oficial del correísmo de que estas operaciones “ya no se realizarían en 2015”, sí se han seguido realizando. Es así como nuevamente se incrementaron con fuerza las compras de bonos, hasta que a abril de 2017 la posición en bonos del Ministerio de Finanzas en manos del Banco Central llegó a 5.858 millones de dólares. Posteriormente, en mayo de 2017, algunas argucias contables habrían hecho que el monto de deuda se reduzca a los 3.739 millones (gráfico 7).

Gráfico 7 Facilidades de liquidez del Banco Central al gobierno central (millones de dólares)

Nota: bonos emitidos por el Ministerio de Finanzas y adquiridos por el Banco Central del Ecuador. En mayo de 2017 se habría dado un cambio en la composición de activos del Banco Central del Ecuador que provocó la reducción abrupta de la deuda.

Fuente: Banco Central del Ecuador (IEM). Elaboración propia.

De hecho, solo en 2016 por concepto de “facilidades de liquidez” otorgadas por el Banco Central al Gobierno, éste último recibió 2.996 millones de dólares, los cuales habrían sido utilizados para “cerrar cuentas pendientes de Finanzas con sectores privados y los gobiernos seccionales”, según declaraciones oficiales. Luego, entre enero y abril de 2017 -apenas cuatro meses- el Banco Central entregó 1.553 millones adicionales como parte la “política contra-cíclica” que el correísmo llevaría a cabo para enfrentar una “recesión”. Sin duda, una forma “elegante” de presentar a una acción de financiamiento desesperada para enfrentar la crisis…

Similar a las preventas petroleras, las “facilidades de liquidez” del Banco Central no se contabilizan como incrementos en la deuda pública interna, pues, según las disposiciones legales vigentes. Al momento de ejecutarse tales “facilidades” las emisiones de papeles que el gobierno haga a corto plazo (menos de 360 días, considerando que estos bonos se pagan a 30, 60 y máximo 180 días) no son parte del endeudamiento público. Una práctica -incluso contable- que deja mucho en qué pensar y que no es nueva, cabe anotar (recordemos la argucia con la contabilidad del endeudamiento interno).

Preocupa este aspecto porque no se conoce con exactitud de dónde salen los fondos que financian tales operaciones, e incluso existiría el riesgo de que parte de las mismas se financien con reservas que los bancos privados mantienen en el Banco Central, impactando en las reservas internacionales. Además, desde el mes de mayo de 2017 han surgido dudas sobre la contabilización de esta deuda en tanto que el monto de la misma se habría reducido repentinamente sin claridad de qué fondos se usaron para el pago. Algunas fuentes señalarían que parte de la deuda con el Banco Central se habría reconocido como “deuda interna”, lo cual explicaría el fuerte incremento de esta última en mayo de 2017. De todas formas, la claridad de la información oficial brilla por su ausencia.

Aparte de los préstamos concedidos por el Banco Central al gobierno, otro mecanismo que se podría considerar que influye sobre las reservas internacionales disponibles en dólares son los créditos extendidos a la banca pública bajo la forma de “inversión doméstica”. Desde fines de 2009 el Banco Central empezó a canalizar fondos de las reservas internacionales a la banca pública, buscando que esos fondos impulsen la “inversión interna” frente a la crisis internacional vivida ese año. De hecho, la “inversión doméstica” del Banco Central en la banca pública desde fines de 2009 formaba parte del plan de uso de las reservas internacionales que, según Correa, en una de sus -en extremo exageradas e inexactas- comparaciones, era “la respuesta a la crisis más grande de los últimos 80 años que ha impactado a países petroleros como Ecuador”.

Así, los fondos otorgados a la banca pública fueron creciendo, hasta que en 2014 registraron un saldo neto de 2.484 millones de dólares. Desde entonces, estos créditos se estancaron y a 2016 la “inversión” del Banco Central llegó a un saldo de un poco más de dos mil millones de dólares (gráfico 8).

Como resultado, entre las deudas que el gobierno central y la banca pública mantienen con el Banco Central tenemos, pues, otro saldo de deuda pública que también merece ser analizado.

Gráfico 8  Inversión doméstica neta del Banco Central en banca pública (millones de dólares)

Nota: Saldo de inversión descontando pago de amortización de capital. Monto a diciembre de cada año, excepto 2017 que corresponde al mes de abril.

Fuente: Banco Central del Ecuador (estadísticas macroeconómicas coyunturales). Elaboración propia.

Por un lado, llama la atención que frente a la crisis internacional de 2009 el correísmo haya reaccionado canalizando reservas internacionales hacia la banca pública, mientras que desde 2015 haya preferido canalizar fondos directamente al gobierno central. ¿Será, acaso, que la banca pública no es lo suficientemente apta como para dinamizar la economía vía crédito al sector privado, de modo que el correísmo ha preferido sostener la demanda vía gasto público directo? ¿O es que, acaso, las reservas se están usando exclusivamente para cancelar deudas y sostener gasto corriente (principalmente salarios)? Decimos esto último pues precisamente entre 2015-2016 el correísmo no aumentó, sino que disminuyó el gasto de capital del gobierno.

Por otro lado, cabe destacar que por varios años las reservas internacionales se han estancado: mientras que a diciembre de 2008 estas llegaron a 4.473 millones de dólares, a diciembre de 2016 estas fueron de 4.259 millones (y registrando apenas 3.236 millones a abril de 2017). Ese “estancamiento” se debe, al menos en parte, al hecho de que el gobierno central y la banca pública absorbieron parte de las reservas bajo la forma de créditos de corto plazo. Incluso, a abril de 2017, más de 7,8 mil millones de dólares que hubieran estado en reservas de alta liquidez realmente estuvieron bajo la forma de créditos al sector público (financiero y no financiero).

Con lo que se acaba de decir, no se pretende hacer una apología a mantener en el exterior fondos ociosos que financien a los “países desarrollados” y, peor aún, sirvan como instrumento para garantizar el pago de la deuda externa. Más bien mencionamos la “sustitución” de activos líquidos en reserva por créditos para resaltar cuán delicado es el uso de esos fondos y cuán importantes es que los mismos se usen adecuadamente. Bajo el justificativo de apelar al crédito y al efecto multiplicador del gasto como herramientas para enfrentar las crisis, el correísmo ha puesto en una situación frágil a la liquidez de la economía ecuatoriana que, para colmo, parece no haber dado resultado si se tiene en la mira el estancamiento en 2015 y el decrecimiento en 2016.

Decimos esto pues el estancamiento de las reservas internacionales ha provocado que cada vez se requiera de un mayor porcentaje de éstas para cubrir ya ni siquiera el total de depósitos del sector financiero en el Banco Central, sino simplemente los depósitos de la banca privada por encaje. Tan crítica es la situación que, mientras en enero de 2007 bastaba con 17% de las reservas internacionales para cubrir los depósitos bancarios privados en el Banco Central, para diciembre de 2016 se requería 101% de las reservas para cumplir la cobertura; y a abril de 2017 el requerimiento pasó a 107%. Es decir, especialmente en 2016 y 2017 las reservas internacionales han sufrido un grave debilitamiento relativo en comparación a los depósitos de los bancos privados en el Banco Central. Y eso que las reservas internacionales deben cubrir otros depósitos aparte de aquellos de la banca privada.

Además, notemos que a fines de 2016 el Gobierno impuso un aumento del encaje del 2% al 5% a los bancos privados con activos totales mayores a mil millones de dólares (Banco Pichincha, Guayaquil, Pacífico, Produbanco, Bolivariano, del Austro e Internacional). Sin embargo, a inicios de 2017 los requerimientos de reserva para cubrir depósitos de bancos privados se han mantenido muy por encima de aquellos registrados en 2015. Entonces, parece ser que el Gobierno incluso llegó a usar los aumentos en el encaje a los grandes bancos para acceder a deuda de corto plazo y así financiarse. Caso contrario, si no existiera crédito al Gobierno central, un aumento de encaje debería ir acompañado de un aumento de las reservas en el Banco Central.

En resumen, el Ecuador en crisis vive una situación bastante particular: niveles extremos de debilitamiento de las reservas internacionales; endeudamiento creciente (oficial y no-oficial); un déficit sostenido a pesar de la contracción en el gasto de capital del gobierno; e incluso varios atrasos en pagos y deudas pendientes, entre las que podemos destacar a las deudas petroleras y las deudas con la seguridad social y por concepto de jubilaciones.

En el caso de deudas petroleras, según declaraciones del ministro de hidrocarburos del gobierno de Moreno (exfuncionario de la petrolera Halliburton), Petroamazonas tendría una deuda de aproximadamente 2 mil millones de dólares con proveedores, siendo la deuda con Schlumberger la más fuerte. En el mismo sector petrolero se debe recordar la entrega que se hizo a Schlumberger del campo Auca por un pago de mil millones de dólares bajo la figura de “derecho intangible”, así como el intento -fallido- de entregar el campo Sacha a Halliburton; tal entrega de campos maduros fue acusada por el propio Correa, antes de llegar a la Presidencia de la república, como una “traición a la patria”.

Respecto a la seguridad social, la deuda es uno de los datos más oscuros dentro del correísmo. De la poca información oficial disponible -avalada por los propios funcionarios del gobierno- se sabe que el Estado adeudaría unos 2.878 millones de dólares al fondo de salud de la seguridad social (deuda que, en su momento, se dejó de registrar). A ese problema cabe agregar, de paso, el desfinanciamiento en el fondo de pensiones (que, en 2016, habría registrado un déficit de 2.581 millones de dólares) presionado especialmente por el cese del aporte del 40% que el Estado hacía a ese fondo. Hasta hay quienes señalan que, para 2053, el déficit actuarial del fondo de pensiones -a valor presente- llegaría a los 208 mil millones de dólares. En una línea similar a la seguridad social se encuentra la deuda que el propio Gobierno ha reconocido de 1.123 millones de dólares con jubilados del sector público.

Un saldo preocupante

A manera de resumen, si tomamos varios de los montos de endeudamiento tanto oficial como no oficial, así como los recursos utilizados por el correísmo a pretexto de “enfrentar la recesión” y demás montos descritos en este trabajo, notaremos que la cifra es verdaderamente preocupante: más de 59 mil millones de dólares (cuadro 4). Y eso que, muy posiblemente, existan muchas otras formas de deuda encubierta o simplemente no contabilizada que solo podrán salir a la luz (o podrán ser refutadas) por medio de una nueva auditoría al endeudamiento público.

Cuadro 4 Deudas oficiales y otras formas de endeudamiento

Nota: Datos preliminares.

Fuente: Elaboración propia a partir de toda la información descrita en el presente artículo.

Además, no olvidemos que semejante problema de la deuda se da en medio de una economía dolarizada. Hasta podríamos pensar que no solo el crecimiento, sino la propia liquidez de la economía se está sosteniendo con deuda, al punto que el correísmo hasta ha llegado a extraer recursos de las reservas internacionales con ese fin. Basta notar que solo en 2016 se obtuvieron 8.404 millones de dólares entre deuda externa con China, emisiones de bonos “soberanos” y facilidades de liquidez del Banco Central. Eso representa más de 8 puntos del PIB en un solo año. ¿Se intenta reanimar la economía ecuatoriana jugando al “filo de la navaja” especialmente aumentando la dependencia de la liquidez a los flujos externos de deuda?

Semejante situación es preocupante e inclusive aberrante, más aún cuando recordamos que el correísmo tuvo la propuesta original de auditar la deuda, dejar de pagar deudas ilegítimas y hasta llegó a niveles mínimos de endeudamiento en 2009 (antes de que China y los mercados financieros se impongan).

Ahora resulta que se adquiere agresivamente nuevas deudas, bajo mecanismos incluso cuestionables, con el fin de sostener el crecimiento y posiblemente la liquidez. Es más, ya en los últimos años se empezó a adquirir deuda nueva para pagar deudas anteriores (como sucede con Petroamazonas o con las deudas con los jubilados del sector público). Para colmo, el endeudamiento correísta se ha dado sin transparencia, situación idéntica a la que en su momento motivó el reclamo ciudadano para auditar la deuda. Es decir, se ha llegado al punto de que en el futuro será necesario hacer otra auditoria, pero esta vez de la deuda correísta, e incluso de los grandes contratos en el sector de la obra pública.

Como conclusión podemos afirmar que Correa ha hecho enormes esfuerzos para que el Ecuador se reencuentre con un pasado oprobioso en el manejo de su economía y de su endeudamiento público. A pesar de que -con discursos, apariencias y propaganda- se ha intentado mostrar que la década correísta ha sido una “década ganada”, la realidad histórica es que la misma fue una “década desperdiciada”; como resultado de esa década, aún cargamos con una larga y compleja “deuda eterna”.-

* Alberto Acosta es economista ecuatoriano. Ex-ministro de Energía y Minas. Ex-presidente de la Asamblea Constituyente. Ex-candidato a la Presidencia de la República del Ecuador; John Cajas es economista ecuatoriano. Profesor de la Escuela Politécnica Nacional y de la Universidad Central del Ecuador.

[1] Para recordar tales experiencias basta consultar el libro de Alberto Acosta; La deuda eterna – Una historia de la deuda externa ecuatoriana, LIBRESA, Quito, 1994, cuarta edición.

[2] Recuérdese que el 4 de julio de 2008, la Asamblea Constituyente en Montecristi, por pedido expreso del presidente Correa -cuando Alberto Acosta ya no era presidente de dicha Asamblea- otorgó la amnistía a Gustavo Noboa Bejarano y a los miembros de la comisión negociadora externa responsable de una de las peores negociaciones en la historia de “la deuda eterna”: los Bonos Global, que fue un “un atraco maravilloso”. Tal decisión se tomó incluso en contra de la Comisión de Auditoría, que afirmó que esta amnistía “vulnera el estado de derecho y crea privilegios inadmisibles que no pueden ser admitidos por la ciudadanía, y crea un precedente extremadamente peligroso” (…)“la concesión de la referida amnistía, significará la automática desaparición de los delitos e ilegalidades que hemos verificado, beneficiando a todos los funcionarios que intervinieron en la renegociación de la deuda externa, y a todos aquellos bancos extranjeros que participaron en la misma, ya que la amnistía borra el delito por si, y, en consecuencia, todos sus intervinientes pasan a no tener la menor responsabilidad penal ni civil”.