CON EL CAMINO DESPEJADO. por Pablo Ospina Peralta.

Análisis de coyuntura, Comité Ecuménico de Proyectos

Luego de la contundente victoria electoral de febrero de 2013, dotado de una aplastante mayoría legislativa y del control sobre las demás funciones del Estado (electoral, sistema judicial, transparencia y control social), queda una pregunta flotando en el ambiente: ¿qué espera hacer el gobierno de la revolución ciudadana con toda la autoridad conquistada? ¿Qué nos dicen los primeros seis meses de camino plenamente desbrozado sobre el avance del proyecto político de Rafael Correa?

El control interno

Las señales de que el presidente tiene un férreo control interno sobre sus militantes han sido variadas. Desde junio de 2013, la Asamblea Nacional aprobó nueve leyes que, a diferencia del anterior período legislativo, no fueron vetadas. Solo en dos casos el ejecutivo introdujo cambios menores: en la reforma a la Ley de Minería y en la reforma a la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública. Las otras siete normas pasaron sin veto alguno, reforma a la Ley de Creación de La Concordia[1]; la controvertida Ley de Comunicación; la reforma al Código de la Función Judicial; la Ley de la Función de Transparencia; la Ley de Incentivos para el Sector Productivo y la reforma a la Ley de Legalización de la Tenencia de Tierras en Guayaquil.[2] La aprobación parcial de Código Integral Penal en octubre de 2013 también pasó sin veto alguno.

La Ley de Comunicación era la más problemática y controvertida por la oposición que tuvo constantemente de parte de prácticamente todos los dueños de los medios de comunicación y de los gremios periodísticos. La oposición parlamentaria había logrado evitar su aprobación en el período anterior y conseguido sucesivos acuerdos con los parlamentarios del partido de gobierno; pero la negativa del presidente a aceptar dichos acuerdos llevaron a que la ley no se aprobara a pesar de que el plazo constitucional para hacerlo expiró en octubre de 2009. Con la nueva mayoría parlamentaria, la ley se aprobó rápidamente, sin debate. A fines de junioyentre julio e inicios de octubre se eligió a conocidas personalidades afines al gobierno tanto para el Consejo de Regulación como para la Superintendencia de Comunicación, ambas institucionesde control previstas en las disposiciones de la nueva Ley.[3]

Más significativo aún es que las reformas a la Ley de Minería, claramente destinadas a flexibilizar las normas para que las empresas extranjeras se queden en el país, fueron aprobadas sin la menor protesta pública por parte de parlamentarios o miembros reputados como ecologistas dentro del gobierno. Más aún, la reforma a la Ley Minera otorga algunos privilegios que incluso las compañías petroleras extranjeras no pueden aspirar a tener: permite dilatar el pago de los impuestos y regalías y sobre todo, hace posible que las empresas vendan la mayoría de sus acciones en la bolsa sin el permiso previo de las autoridades ecuatorianas. En su lugar se mantiene solamente la obligación de “informar” y registrar los cambios de propiedad. Recordemos que dicha obligación buscaba restringir la especulación con los títulos mineros y formaba parte de las normas para la explotación de hidrocarburos desde los años 1970. Además, fue tomada como una medida para asegurarse que compañías con suficiente solvencia y experiencia se hicieran cargo de la explotación de los yacimientos ecuatorianos. A pesar de la importancia de los cambios, no hubo ninguna señal de un asomo de cuestionamiento; al contrario, los parlamentarios renovaron junto a la aprobación de la Ley sus declaraciones anti-imperialistas.[4]

Sin duda, la señal más descollante de control interno sobre sus nuevos parlamentarios y sobre los grupos radicalizados fue la decisión de explotar el bloque petrolero43 de la Amazonía norte, el bloque de la iniciativa Yasuní ITT. Como se recordará, el 15 de agosto de 2013, el presidente Rafael Correa anunció en cadena televisiva que había decidido tomar definitivamente la “opción B”, es decir, explotar los yacimientos, debido a la hipocresía de la comunidad internacional que no contribuyó con la financiación del fideicomiso en los niveles esperados, es decir, con tres mil quinientos millones de dólares. En su alocución, el presidente dijo que era la decisión más difícil tomada por su gobierno. Inmediatamente, sin embargo, minimizó los daños ambientales potenciales: solo se afectaría el uno por mil de la superficie de la reserva, una “mínima huella” necesaria para obtener los recursos que nos sacarán de la pobreza.¿Por qué era una decisión tan difícil si prácticamente no se produciría ningún daño ambiental significativo?

Aparentemente el presidente piensa que la tecnología de extracción es lo suficientemente segura y que no existen riesgos de consideración. La dificultad no provino, pues, de tener que escoger entre un grave daño ambiental adicional[5] y la conservación del Parque Yasuní. La dificultad de la decisión radicaba en otros factores. La iniciativa del Yasuní había sido promocionada ante el mundo como la más revolucionaria de las propuestas post – desarrollistas en las negociaciones internacionales. Además, había servido para movilizar la solidaridad internacional de ecologistas e izquierdistas en todo el planeta, pero particularmente de Europa y los Estados Unidos. La dificultad mayor no estribaba, entonces, en que hubiera algún tipo de daño ambiental irreversible sino en manejar el costo político y de imagen internacional que el abandono de la iniciativa implicaba.

No debe extrañar entonces que en los mismos días en que se anunciaba el triste fin de la Iniciativa ITT, el gobierno lanzara una potente campaña internacional contra la “mano negra” de Chevron – Texaco en la Amazonía ecuatoriana.[6] La petrolera, que operó en el país entre 1972 y 1990, y que fue responsable de terribles impactos ambientales y sociales en toda la Amazonía norte del país, viene defendiéndose desde hace más de quince años de un juicio interpuesto por pobladores amazónicos tanto en cortes de Estados Unidos como de Ecuador. En enero de 2012, la Corte Superior de Sucumbíos, en la Amazonía norte del Ecuador, condenó a la petrolera al pago de 18 mil millones de dólares por gastos punitivos y de reparación. Luego, en una apelación reciente, del 12 de noviembre de 2013, la Corte Nacional revisó la sentencia y eliminó los pagos “punitivos” dejando el monto de reparaciones que la petrolera debe realizar en 8 mil millones de dólares.[7] La campaña internacional del gobierno contra la petrolera ha significado no solo una campaña publicitaria en televisión sino también eventos, foros y exposiciones fotográficas en todas partes del mundo, donde la Cancillería ecuatoriana ha invertido tiempo y esfuerzos.

Lo más llamativo del episodio para fines de la argumentación que desarrollamos aquí es que, según disposición constitucional expresa (artículo 407), la Asamblea Nacional debía aprobar la autorización para la explotación petrolera en un área protegida. Aunque los informes técnicos, tanto sobre los daños potenciales como sobre la presencia de pueblos indígenas no contactados, fueron notablemente insuficientes y técnicamente muy débiles[8], no hubo el menor indicio de una fisura en la votación o incluso en los debates públicos sobre el fin de la Iniciativa.[9] Para coronar la más significativa de las señales del absoluto control presidencial sobre el nuevo parlamento, la Comisión de Biodiversidad que debía hacer el informe favorable para debate y aprobación del pleno, estaba presidida por Carlos Viteri, intelectual indígena amazónico que a lo largo de toda su vida se había destacado por formar parte de una de las organizaciones indígenas más radicales en la lucha contra la explotación petrolera: la Organización de Pueblos Indígenas de Pastaza (OPIP) y una de sus comunidades con una lucha más emblemáticas, Sarayacu. Si Carlos Viteri dudó en su fuero interno, eso no se le notó en lo más mínimo cuando tuvo que firmar el informe favorable para la explotación petrolera en un área protegida.

Fisuras

Así, todo marchaba sobre ruedas. Hasta que llegó un remezón político totalmente inesperado. Todo empezó por el apresuramiento. En agosto de 2011 el gobierno nacional presentó ante el parlamento una propuesta de Código Integral Penal, de cerca de mil artículos. La propuesta formaba parte de un giro en la concepción gubernamental sobre el tratamiento de los delitos al calor de los problemas políticos que implicaba el fracaso en la lucha contra la inseguridad. Recordemos que eran los momentos posteriores a la revuelta policial del 30 de septiembre de 2010 y se ubicaba en los alrededores de la convocatoria a Consulta Popular convocada para mayo de 2011 con el fin de revertir algunos de los “excesos garantistas” de la Constitución de 2008 que, según el nuevo discurso gubernamental, protegía a los delincuentes y dificultaba la lucha contra la inseguridad.

La propuesta de Código Integral Penal, elaborada bajo la dirección de la Ministra de Justicia Johana Pesántez, centrada en el aumento de penas y la multiplicación de los delitos punibles, así como la reducción de la edad de imputabilidad penal a los 16 años, daba al traste con una primera versión garantista elaborada bajo la dirección del entonces Ministro José Serrano.[10] La concepción subyacente al nuevo código penal generó discrepancias y debates tanto dentro de Alianza País como fuera del partido mayoritario. El nuevo Código durmió en el baúl de las grandes reformas pendientes de un mayor debate nacional.

Pero a mediados de 2013 surgió una gran urgencia que llevó a aprobar apresuradamente el primer libro del nuevo Código en una maratónica reunión celebrada el domingo 13 de octubre. La urgencia era que el organismo encargado de vigilar las transacciones financieras internacionales para actividades criminales, el GAFI, amenazaba con endurecer la clasificación del Ecuador como un país que no luchaba adecuadamente contra el uso de activos para actividades terroristas. El GAFI exigía no solo que el gobierno hubiera enviado al parlamento una propuesta en la que se tipificaba expresamente el delito, sino que la reforma estuviera aprobada legalmente. De no hacerlo el país arriesgaba las sanciones del organismo.[11]

Llevados por la urgencia, los parlamentarios debieron acelerar la aprobación en segundo debate del primer libro del Código Penal que incluía la nueva tipificación de delitos. En el atropellamiento, dos conflictos surgieron y se convirtieron en pequeñas piedras en el camino hasta entonces despejado de obstáculos de la revolución ciudadana. El primero fue que la nueva tipificación de delitos establecía el delito de la mala práctica profesional, un tipo penal inexistente en el Código Penal vigente, igualando la responsabilidad penal del chofer que podía matar a sus pasajeros en un accidente automovilístico, con la de los médicos. Aunque el Código Penal vigente prescribe varios delitos que afectan a médicos y enfermeras, la discusión giró alrededor de que tipificar expresamente la “mala práctica profesional” de los médicos implica normalmente la prisión preventiva mientras se investiga dicho delito (recordemos que las medidas sustitutivas a la prisión preventiva han sido restringidas). Los gremios médicos alegaron que debe existir un procedimiento específico que proteja la integridad del médico mientras se realizan las detalladas y cuidadosas investigaciones necesarias para establecer la mala práctica y que mientras no se establezcan responsabilidades culposas, no deberían considerarse dentro de la legislación penal sino civil.[12]Los cambios propuestos implican un endurecimiento de penas: mientras el Código Penal vigente castiga con multas y sanciones por “actos cometidos por imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de normas”, con sanciones que van de seis meses a cinco años; el nuevo Código Integral Penal eleva las sanciones de tres a cinco años.[13]

La cosa no quedó en el reclamo de los gremios. En octubre, médicos de diversos hospitales públicos amenazaron con renunciar masivamente. Aunque inicialmente el presidente amenazó con traer médicos extranjeros para reemplazar a los médicos que renuncien, pronto cambió de parecer.[14] La propia Ministra de Salud propuso soluciones de transacción como que se considerara el tratamiento de la mala práctica profesional de los médicos en el Código de la Salud y no en el Código Penal. Tanto el presidente como, a regañadientes, los parlamentarios, accedieron a negociar con equipos profesionales una reforma a lo aprobado por el parlamento y aceptado por el ejecutivo. Para mayor humillación del parlamento, los delegados médicos decidieron participar exclusivamente en la comisión formada con el Ministerio de Salud y no acudieron a los llamados de la Comisión de la Asamblea Nacional.[15]La importancia del episodio es que por primera vez, la presión organizada de un grupo social públicamente torció la mano de una decisión gubernamental.

El segundo episodio es el de la reforma a las disposiciones del Código Penal sobre el aborto, que generó un conflicto de proporciones con los parlamentarios interesados en flexibilizar el tratamiento del tema; en especial una parte del bloque femenino de Alianza País, ligado a las organizaciones de mujeres. El Código Penal vigente considera que el aborto no es delito cuando la mujer embarazada lo ha sido en una violación siempre y cuando ella sea “demente o idiota”. El nuevo Código Integral Penal propone que en lugar de esa expresión se utilice la de “discapacitada mental”. Un grupo de veinte asambleístas de Alianza País, en acuerdo con varias organizaciones de mujeres, propuso que se considerara la excepción para cualquier caso de violación, independientemente de la condición mental de la mujer violada.

El presidente montó en cólera. Llamó a las parlamentarias que proponían semejante moción “traidoras” y “desleales”, amenazó con convocar a una revocatoria de mandato y, de manera significativa, hizo alusión a que todos ellos le debían su puesto: “si tan asunto de conciencia, ¿por qué se tomaban tantas fotos [en la campaña] con el presidente, que saben que es anti-abortista?”.[16]El parlamento fue llamado al orden, el tono de las reprimendas bajó de color y la parlamentaria Paola Pabón, que había surgido como cabeza visible de la desleal disidencia, retiró la moción. Semanas después, tres asambleístas mujeres que impulsaron la propuesta fueron sancionadas disciplinariamente por el partido con un mes de silencio y con la sustitución por igual tiempo por sus suplentes en el legislativo. La sanción fue justificada no por sus ideas sobre el aborto sino por el procedimiento de presentar públicamente la moción cuando aparentemente la decisión del bloque había sido diferente.

La verdad es que sobre las exactas decisiones del bloque parlamentario de gobierno hay muchas versiones. Al parecer fue ante todo una discrepancia entre la mayoría del bloque legislativo y el presidente de la república, aunque trascendió solamente la acción de los 20 legisladores. En efecto, en varias entrevistas, Ximena Ponce y Virgilio Hernández, parlamentarios de Alianza País, revelaron que aunque no se votó y había posiciones variadas, predominaba en el bloque legislativo la idea de la despenalización del aborto en caso de violación pero que esa decisión no se había coordinado con el Ejecutivo.[17]Al margen de qué decidió el bloque y qué no, es bueno recordar que, sobre el mismo tema, el Plan de Alianza País de 2006 proponía una “ampliación de causales de despenalización del aborto”; sin embargo de lo cual,Rafael Correa amenazó públicamente a fines de 2007, a pesar de lo que decía su plan de gobierno, a la Asamblea Constituyente de Montecristi con votar en contra de la Constitución si se aprobaba algún tipo de despenalización del aborto. En este caso, no se sancionó la violación al procedimiento interno de tratamiento de las discrepancias sobre principios.[18]

El episodio es significativo porque reveló que es un tema de hondas implicaciones personales y éticas, un grupo importante de parlamentarias de Alianza País fue obligado a la retractación, el silencio y la humillación pública. Es difícil saber si semejante forma de resolver las discrepancias internas tendrá luego otras consecuencias políticas. Pero las decisiones por venir son de relevancia y el acuerdo no está plenamente asegurado.

Significados

El significado de estos episodios en los que el ejecutivo ha logrado imponerse sobre las voces discordantes dentro de su propio movimiento es relativamente fácil de interpretar. Una vez que el gobierno consiguió el control completo sobre el sistema político y la estructura institucional del Estado, con las oposiciones a su derecha y a su izquierdadebilitadas electoral y socialmente, una gran parte de la suerte del proyecto político de la revolución ciudadana se disputa dentro del partido de gobierno. Los movimientos o grupos externos, como lo probaron los médicos, no solo deben exhibir poder y determinación propias, sino que están obligados a buscar aliados y fisuras dentro del propio Movimiento País y entre los funcionarios gubernamentales.

El presidente sigue siendo el gran elector interno. Todos los grupos dentro del partido se mueven y actúan en la lógica de conseguir su beneplácito. Pero hay varios terrenos de controversia en el horizonte. Las principales medidas adoptadas desde junio de 2013 y los principales temas públicos de controversia han sido, todos, ganados, hasta ahora, por el ala derecha del gobierno: el abandono del ITT, la flexibilización de la Ley Minera, el mantenimiento de la penalización del aborto de mujeres violadas sin discapacidad mental. Esto no quiere decir, por supuesto, que no haya algunos avances progresistas en lo que el gobierno ha adoptado, por ejemplo, la disposición sobre redistribución de frecuencias de radio y televisión en la Ley de Comunicación o la campaña mediática contra la compañía Chevron. Lo que esto quiere decir es que esas medidas están subordinadas a una visión de modernización económica y política que ha ido progresivamente abandonando sus contenidos radicales.

Dos temas más, de gran importancia, mostrarán qué tanto esta hegemonía política dentro del partido de gobierno está plenamente consolidada. El primero es la aprobación final del Código Integral Penal, prevista para los primeros meses de 2014. El aborto y la mala práctica profesional son solo un par de factores del conjunto de reformas que considera el nuevo y abultado cuerpo legal. Las principales críticas se enfilan al exceso de penalización de todo tipo de práctica, lo que va en contra del principio de la mínima intervención penal prevista en la Constitución de 2008. Es claramente un tema que enfrenta a los sectores “garantistas”, ligado a la histórica lucha por los derechos humanos, con los sectores más “penalistas” que ceden a la idea de que el aumento de penas disuade la comisión de delitos.

De hecho este exceso de penalización existe ya en el Código Penal vigente, cosa que el nuevo no corrige sino que refuerza. Aunque en algunos delitos la pena se suaviza o se reduce el alcance del delito, como en el caso del maltrato a los animales, en el caso de los incendios forestales, en el caso de las injurias a la bandera y los símbolos patrios, o en el caso de la figura de “etnocidio”; la verdad es que existe una multiplicación de delitos y un aumento de las penas. Aumentan las penas por usura, por robo y por hurto y las penas máximas acumulables aumentan hasta cuarenta años. Además, ciertos delitos ligados al desorden público, como el cierre de vías, la rebelión, o la asonada, se vuelven más discrecionales, generales y de penas más duras.[19] Estas nuevas figurasson las que se podrán usar contra los culpables de hacer manifestaciones de descontento no autorizadas o donde se provocan destrozos. En efecto, seguramente ya no se usará tanto la figura de “sabotaje y terrorismo” porque el nuevo Código crea una definición más restringida deesos delitos que han sido hasta ahora las figuras penalesutilizadas para disuadir las manifestaciones callejeras.

Un segundo campo en el que las convicciones de los grupos de derechas y de izquierdas de dentro del partido Alianza País se enfrentarán próximamente es el de la firma del tratado comercial con la Unión Europea. Desde su primer viaje a Europa luego de la reelección, el presidente Rafael Correa insistió en Alemania sobre la necesidad de firmar este acuerdo comercial, que, según dijo, no es un tratado de libre comercio.[20] Igual que en el caso del tratado de libre comercio con Estados Unidos, la presión para la firma proviene del fin (en 2013) de las preferencias comerciales unilaterales acordadas a varios productos ecuatorianos. Con una segunda visita de Rafael Correa a Francia, en octubre de 2013, se anunció una prórroga de las preferencias arancelarias hasta fines de 2014 y el propio presidente afirmó que ha dado órdenes para acelerar las negociaciones con el fin de firmar el acuerdo comercial en el primer trimestre de 2014. Aunque el presidente se obstine en decir que no se trata de un tratado de libre comercio, no quedan claras cuáles serían las diferencias con los tratados que ya firmaron Perú y Colombia. Los sectores empresariales ecuatorianos, que han apoyado decididamente la firma del acuerdo comercial plantean que la cantidad de exportaciones no petroleras afectadas por los nuevos aranceles de entrada a la Unión Europea es tal que ninguna compensación gubernamental podría realmente cubrirlas como se hizo en el caso de las exportaciones de flores cuando llegó el fin de las preferencias arancelarias en el mercado norteamericano.[21]

Ratificar un tratado comercial que difícilmente será diferente a cualquier tratado de apertura comercial como los que la Unión Europea firma en todo el mundo, será otra píldora difícil de tragar para el ala izquierda de Alianza País. La experiencia de los últimos seis meses, sin embargo, presagia muy pocas resistencias. En síntesis, a pesar de pequeños tropiezos, el camino luce despejado: los primeros seis meses del nuevo período de gobierno de Alianza País confirmanel abandono de los sueños radicales que alguna vez despertó en los espíritus más optimistas.

NOTAS