Por Hugo Noboa*
El pasado 10 de enero de 2023, mediante Decreto Ejecutivo Nº 645, el presidente Guillermo Lasso redujo el Impuestos a los Consumos Especiales (ICE) del tabaco, alcohol, bebidas industriales azucaradas y fundas plásticas. El decreto también reduce el ICE a las armas de fuego (del 300 al 30%). El jefe de Estado revirtió una medida técnica que el pasado 27 de diciembre de 2022 tomó el Servicio de Rentas Internas (SRI) por medio de la Resolución No. NAC-DGERCGC22-00000063.
La resolución del SRI –que fue bien vista por la ciudadanía, por las organizaciones sociales e incluso por el Ministerio de Salud Pública; al igual que por organismos de Naciones Unidas como la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y numerosas organizaciones nacionales e internacionales comprometidas con la defensa de la salud y la contención de la pandemia de Enfermedades No Transmisibles (ENT: cardiovasculares, cáncer, diabetes, respiratorias crónicas)- únicamente pretendía ajustar por la inflación el Impuesto a Consumos Especiales (ICE) de cuatro tipos de productos que atentan contra la salud de los seres humanos y la naturaleza: tabaco, alcohol, bebidas industriales azucaradas y fundas plásticas, como dispone el Art. 82 de la Ley de Régimen Tributario Interno.
El decreto ejecutivo elimina la medida del SRI y disminuye el ICE a esos productos. Pero también hace una sustancial disminución del ICE ad valorem (según su valor) a cigarrillos electrónicos y otros sistemas electrónicos de administración de nicotina (del 150 al 50%), precisamente cuando la industria de tabaco en el mundo está apuntando al predominio de estos nuevos dispositivos electrónicos. El decreto también reduce el ICE a las armas de fuego (del 300 al 30%).
En virtud del principio de progresividad de los derechos humanos, esta medida resulta atentatoria de los diversos instrumentos internacionales sobre la materia que ha ratificado Ecuador y que hacen parte del ordenamiento jurídico interno.
El decreto 645, que como tal es una política pública regresiva en derechos, contradice lo contemplado en el Art. 85 de la Constitución de la República del Ecuador, que señala:
“Art. 85.- La formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitución, se regularán de acuerdo con las siguientes disposiciones:
- Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán a hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio de solidaridad.
- Sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto…”.
¿Por qué se debe derogar el decreto 645?
PRIMERA RAZÓN:
Las Enfermedades No Transmisibles (ENT) (ENT) son las principales causas de muerte en el Ecuador y su atención significa un alto costo a las familias y al sistema de salud. El consumo de productos cuyos impuestos reduce el decreto 645 contribuye a agravar la situación de las ENT.
Según datos oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) del Ecuador, en el año 2019, antes de la pandemia de Covid-19, las ENT representaban más del 50% de las causas de mortalidad de la población. Dentro de ellas, las más frecuentes eran las cardiovasculares (26% del total), tumores malignos (16%), diabetes (7%) y respiratorias crónicas (2%).
En las últimas tres décadas ha crecido la prevalencia de diabetes y de hipertensión en el Ecuador, en coincidencia con el incremento del consumo de alimentos ultraprocesados, bebidas industriales azucaradas y productos de tabaco. La última encuesta STEPS (MSP, INEC, OPS/OMS), de 2018, estimó en 7,1% la prevalencia de diabetes en población adulta de ambos sexos, de 18 a 69 años de edad; mientras que al inicio del milenio, para los años 2003-2005, esa misma prevalencia se estimaba en 5,9% en hombres y mujeres de 26 a 64 años de edad (OPS/OMS, Estudio CARMELA 2008, Riesgo Cardiovascular en ciudades de Latinoamérica). La Federación Internacional de Diabetes estima que para el 2030 podría llegar a 7,5%.
El Registro de Cáncer de Quito, que recoge datos desde el año 1985 publicados en los volúmenes “Incidencia de Cáncer en 5 Continentes” (Agencia Internacional para la investigación del Cáncer, IARC, OMS), registra una tendencia de crecimiento importante del cáncer de colon y recto en hombres y mujeres, así como de cáncer de mama en mujeres; ambos tumores malignos están asociados al sobrepeso y la obesidad. El mismo registro muestra un importante incremento del cáncer de pulmón en mujeres, debido al aumento del tabaquismo en las mujeres.
Durante la pandemia de Covid-19, la estructura de la mortalidad varió en el Ecuador, especialmente en los años 2020 y 2021 en los que acontecieron la mayor cantidad de muertes por esa causa. Sin embargo, muchos de esos decesos por Covid-19 ocurrieron en adultos mayores y adultos, que tenían concomitantemente ENT como diabetes, hipertensión arterial u obesidad.
De hecho, los fallecimientos por enfermedades cardiovasculares aumentaron en número: de 19.168 en 2019 (prepandemia), a 29.271 en el primer año de la pandemia, 2020. De la misma manera, las muertes por diabetes se incrementaron de 4.890 en el año 2019 a 7.900 en el año 2020.
En el año 2021, la mortalidad por ENT en Ecuador permaneció alta: 24.990 personas fallecieron por enfermedades cardiovasculares; 11.285, por neoplasias malignas; 5.564, por diabetes; y, 3.572, por afecciones respiratorias crónicas.
Muchas de estas muertes ocurren en población relativamente joven (antes de los 70 años de edad) y están fuertemente asociadas al consumo de tabaco, bebidas alcohólicas y alimentación no saludable, incluidas bebidas industrializadas azucaradas. El consumo de estos productos puede disminuir con adecuadas políticas públicas como incremento de impuestos (llamados “impuestos saludables”) y precios, y otras medidas como etiquetados efectivos, fuerte regulación o eliminación de publicidad.
En el transcurso de la pandemia de Covid-19 hubo una especial promoción de alimentos ultraprocesados, dañinos para la salud, incluso en campañas de las industrias que supuestamente contribuían a paliar el hambre, pero que simultáneamente posicionaban el mayor apego a estos productos industriales.
Solamente el tabaco ocasiona, al Estado y las familias ecuatorianas, costos que llegan a 1.285 millones de dólares anuales, de los cuales 658 millones son gastos directos en salud (Instituto de Efectividad Clínica y Sanitaria, IECS 2020). Pero igual hay costos enormes, incluidos los de atención médica, que derivan de la obesidad o del consumo y abuso de bebidas alcohólicas. Incrementando impuestos a estos productos nocivos, aumenta el precio y disminuye el acceso a ellos sobre todo entre niños, niñas, adolescentes y personas de pocos recursos económicos. Todo ello repercute en un mejor estado de salud de la población, así como en reducción de costos al Estado y a las familias.
SEGUNDA RAZÓN:
El Ecuador es signatario y Estado parte de instrumentos internacionales y de compromisos que apuntan a la disminución de las Enfermedades No Transmisibles y Disminución de Consumos que se relacionan con ellas.
El Ecuador es parte de Naciones Unidas, y como tal se compromete con las resoluciones de dicho organismo, decididas en consenso en las Asambleas Mundiales de los delegados de los países.
En los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU, la META 3.4 señala: “Para 2030, reducir en un tercio la mortalidad prematura por ENT” –prematura se refiere antes de los 70 años–.
Y se definen en esa meta algunos indicadores, como:
- Reducción relativa de la mortalidad general en enfermedades cardiovasculares, cáncer, diabetes y respiratorias crónicas en un 25%.
- Reducción del uso nocivo del alcohol en al menos un 10%.
- Reducción de la prevalencia de actividad física insuficiente en un 10%.
- Reducción de la ingesta poblacional media de sal o sodio en un 30%.
- Reducción de la prevalencia de consumo actual de tabaco en un 30% de las personas de 15 años o más.
- Reducción de la prevalencia de hipertensión en un 25%, o contención de la prevalencia.
- Detención del aumento de la diabetes y la obesidad.
Luego de la Declaración Política de la Reunión de Alto Nivel de la ONU para la Prevención y Control de ENT (Nueva York, 2011), se estableció un Plan de Acción Mundial de Control ENT 2013 – 2025, liderado por la OMS y asumido por los países. Ese Plan tiene nueve metas en un Marco Mundial de Vigilancia ENT, con 25 indicadores, algunos de los cuales tienen que ver con la disminución del sobrepeso y la obesidad, así como reducción de consumo de tabaco, alcohol, sal, grasas y azúcar (hoy señala también la OMS el peligro de consumir edulcorantes que reemplazan al azúcar) en los alimentos, sobre todo los ultraprocesados.
Ecuador firmó en 2004, y ratificó en 2006, el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT), que señala:
“Artículo 6
Medidas relacionadas con los precios e impuestos para reducir la demanda de tabaco
- Las Partes reconocen que las medidas relacionadas con los precios e impuestos son un medio eficaz e importante para que diversos sectores de la población, en particular los jóvenes, reduzcan su consumo de tabaco.
- Sin perjuicio del derecho soberano de las Partes a decidir y establecer su propia política tributaria, cada Parte tendrá en cuenta sus objetivos nacionales de salud en lo referente al control del tabaco y adoptará o mantendrá, según proceda, medidas como las siguientes:
- a) aplicar a los productos de tabaco políticas tributarias y, si corresponde, políticas de precios para contribuir al logro de los objetivos de salud tendientes a reducir el consumo de tabaco; y
- b) prohibir o restringir, según proceda, la venta y/o la importación de productos de tabaco libres de impuestos y libres de derechos de aduana por los viajeros internacionales…”
El Ecuador también suscribió en el año 2013 el Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco, y lo ratificó en el año 2015. Por lo que debe cumplir con lo dispuesto en este documento, a fin de controlar el contrabando y la venta ilegal.
El Ecuador debe también cumplir con otros instrumentos internacionales de los que es parte, que protegen derechos sociales y económicos, así como a grupos poblacionales más vulnerables, como son los niños y las niñas.
TERCERA RAZÓN:
Interferencia de las industrias en políticas públicas Las industrias, como la del tabaco, frecuentemente exageran con el volumen de contrabando, a fin de alarmar a las autoridades y lograr beneficios tributarios, o impedir medidas regulatorias.
No sólo la industria de tabaco interfiere en políticas públicas. Hay evidencia de interferencia de otras industrias, como las de bebidas alcohólicas, especialmente cerveza, y las de alimentos ultraprocesados.
Los ejemplos son muchos. Para solo tomar unos pocos, las industrias de alimentos ultraprocesados han impedido tener en el Ecuador un etiquetado frontal y efectivo en los empaques de estos productos, como si lo tienen ya muchos países latinoamericanos: Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú, Colombia, Venezuela y México. Si bien el Ecuador fue de los primeros países en tener un etiquetado semáforo (por acuerdo ministerial MSP 2013, en el que participó la industria, con conflicto de interés), se trata de un método inefectivo que suele ponerse en pequeño tamaño en caras laterales de los empaques, donde se pierde; y además se presta a confusión a tal punto que, por ejemplo, bebidas gaseosas publicitadas como “zero”, aparecen con un semáforo en verde con el que aparentan ser saludables y recomendables.
En el caso de la cerveza, que pretende posicionarse como bebida de moderación (no existen en realidad bebidas alcohólicas de tales características, lo que hay son formas moderadas o copiosas de beber alcohol), en el año 2013 se aprobó la Ley Orgánica de Comunicación (R.O. Nº 22 / 25 junio 2013), que señala:
“Art. 94.- Protección de derechos en publicidad y propaganda…
…Se prohíbe la publicidad engañosa, así como todo tipo de publicidad o propaganda de pornografía infantil, de bebidas alcohólicas, de cigarrillos y sustancias estupefacientes y psicotrópicas.”
Sin embargo, pocos meses después de emitida esta ley, se promulga el REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGÁNICA DE COMUNICACIÓN (Decreto Ejecutivo N° 214 / 20 enero 2014, posteriormente derogado en su totalidad por Lasso), que en su Art. 59 sobre Prohibición de Publicidad, contraviniendo la ley, permite publicidad a las supuestas “bebidas de moderación”, cuando establece:
- “La publicidad de bebidas de moderación podrá realizarse, únicamente, a través de canales alternativos.
- Se exceptúan del régimen general señalado en el primer inciso, la publicidad de bebidas alcohólicas y de moderación que se difunde en canales de televisión extranjeros, a través de sistemas de audio y video por suscripción.”
De hecho, la industria de cerveza hace publicidad a través del deporte, especialmente con los campeonatos de fútbol y la selección ecuatoriana de fútbol, contraviniendo la disposición legal.
La industria de cerveza, junto a la de tabaco, también interfirieron en el sistema de seguimiento y localización independiente (SIMAR) del Servicio de Rentas Internas, que buscaba precisamente evitar la evasión fiscal y disminuir el comercio ilícito. De hecho, lograron eliminarlo para sustituirlo por un sistema bajo control de las industrias, con conflicto de interés. Sin embargo, las industrias y el decreto 645, utilizan como muletilla su supuesto interés por el control del mercado ilegal.
Sin duda, la mayor cantidad de evidencias sobre las interferencias provienen de la industria del tabaco, que precisamente es la que logra una de las disminuciones más significativas de impuestos (de 150 a 50% ICE ad valorem) para los productos electrónicos (los desarrollos del futuro) con el decreto 645.
A manera de resumen, algunas de las más recientes interferencias (hay otras más antiguas) de la industria tabacalera en el Ecuador, luego de la ratificación del CMCT (2006), son:
2006: La industria redacta la reforma a la Ley Orgánica del Consumidor y artículos de la Ley Orgánica de Salud (Itabsa, Tanasa, Proesa, Oficio ITB-GG058/09). Humberto Mora, Gerente General, reconoce esa interferencia como “contribución transparente”, en un oficio dirigido a miembros de la Asamblea General del Ecuador, en respuesta a un comunicado de la Comisión de Derecho a la Salud de la Asamblea Nacional, Ministerio de Salud Pública y Comité Interinstitucional de Lucha Antitabáquica (CILA, Quito, octubre 23, 2009). Con ello bloquea por varios años los pictogramas / advertencias sanitarias (contemplados en el CMCT) y mantiene espacios para fumadores en lugares cerrados.
2009-2012: Plan de la firma Philip Morris para interferir en la ley de control de tabaco, que incluye un proyecto de ley de la industria presentado a través de un asambleísta; y evita también en el Reglamento (decreto ejecutivo) la prohibición de extensión de la marca (un paso hacia el empaquetado plano).
2009-2023: Interferencia en leyes tributarias, que evita en el año 2009 el primer impuesto específico para cigarrillos que se propuso en el país. Intervención en la redacción de un proyecto de ley sobre comercio ilícito (2019-2020), por el Servicio Nacional de Aduanas), trata siempre de interferir en las delegaciones oficiales a las conferencias de las partes (COP) del CMCT. Logra la eliminación del sistema autónomo de seguimiento y localización SIMAR del SRI (para reemplazarlo por un sistema de la industria).
2023: Decreto ejecutivo 645, que impone una disminución de impuestos, impulsado por las industrias de tabaco (dispositivos electrónicos de 150 a 50%), alcohol (sobre todo cerveza), bebidas azucaradas, plásticos y comerciantes de armas de fuego (300 a 30%).
Pero estas interferencias no existen sólo en el Ecuador, sino en casi todos los países del mundo, a tal punto que la Organización Mundial de la Salud, resume el tipo de interferencias a nivel global y en los diferentes países, extensibles a otras industrias como la de cerveza y la de alimentos ultraprocesados:
- “intentar sabotear los procesos políticos y legislativos;
- exagerar la importancia económica de la industria;
- manipular la opinión pública para generar una apariencia de respetabilidad;
- simular apoyo a través de grupos fachada;
- desacreditar la evidencia científica demostrada;
- intimidar a los gobiernos con litigios o amenazas de litigio.”
Uno de los más famosos litigios internacionales, que se originó por una demanda de Philip Morris al gobierno de Uruguay, tuvo fallo a favor del gobierno uruguayo en el 2016 en el tribunal de arbitraje del Banco Mundial (BM).
La industria del tabaco utiliza a diferentes medios de comunicación para posicionar su discurso alarmista sobre el contrabando y lograr beneficios tributarios. Y aboga también ante autoridades de gobierno y legisladores para los mismos propósitos. El caso del decreto 645 es uno de ellos, en el que intervienen no sólo la industria de tabaco, sino de manera concertada otras industrias, como claramente se evidencia en el comunicado del Comité Empresarial en redes sociales, con el título de “El ICE nos afecta todos”
El Comité Empresarial Ecuatoriano pide acciones urgentes frente a la subida del ICE de determinados productos. pic.twitter.com/wvwtVO7tr1
— Comité Empresarial Ecuatoriano (@CeEcuatoriano) January 4, 2023
“La industria del tabaco sostiene que el comercio ilícito surge debido a los altos impuestos, pero el análisis del Banco Mundial ha demostrado que los altos niveles de comercio ilícito de los productos del tabaco están vinculados más estrechamente a la corrupción y a la tolerancia de las ventas de productos de contrabando. El comercio ilícito mundial de los productos del tabaco se produce tanto en los países de bajos como de altos impuestos…”
“El contrabando en gran escala se debe principalmente a grandes remesas de cigarrillos que desaparecen durante su transporte internacional… En realidad, fabricantes internacionales de tabaco han sido fuertemente implicados en la facilitación de las operaciones de contrabando.”
La industria del tabaco ha estado muchas veces, en el mundo, involucrada en el comercio ilícito de sus propiosproductos. “En 2008, Imperial Tobacco Canada Ltd. y Rothmans, Benson & Hedges se declararon culpables de prestar ayuda a contrabandistas de cigarrillos a fines de la década de 1980 y principios de la década de 1990. Admitieron que tenían conocimiento de que cigarrillos enviados a los Estados Unidos fueron contrabandeados y retornaron a Canadá para ser revendidos a un bajo costo. Las compañías deben pagar multas y sanciones de más de $1,100 millones.”
“En noviembre de 2000, la Comunidad Europea presentó demandas contra Philip Morris y RJ Reynolds por contrabando. El efecto de los pleitos fue inmediato: las incautaciones de cigarrillos en la UE-14 (los entonces países de la UE sin el Reino Unido) se redujeron de 4,3 millones en 2000 a 3,1 millones en 2001 y 2,3 millones en 2002.
Posteriormente a las demandas, Philip Morris International y Japan Tobacco Internacional pagaron enormes multas y firmaron acuerdos anti-contrabando y anti-falsificación con la Comunidad Europea.
- A manera de conclusión. Acción de protección contra el decreto 645
El decreto ejecutivo 645, expedido por el presidente Guillermo Lasso (que tiene su complemento con el decreto 707, que permite el libre porte de armas de fuego), evidentemente es una política pública regresiva en derechos, que no se hizo con criterio técnico de protección a la salud pública, sino que responde a intereses comerciales de las industrias de tabaco, alcohol, bebidas azucaradas, fundas plásticas y comerciantes de armas de fuego.
De hecho, un pronunciamiento oficial del Ministerio de Salud Pública del 6 de enero de 2023 (cuatro días antes de la emisión del decreto 645), como máxima autoridad sanitaria, dice así: “El Ministerio de Salud Pública (MSP) respalda y felicita la emisión de la resolución NAC-DGERCGC22-00000063 emitida por el Servicio de Rentas Internas (SRI) para el ajuste por inflación al Impuesto de Consumos Especiales (ICE) a cigarrillos, alcohol, cerveza (industrial y artesanal) bebidas azucaradas y fundas plásticas…”.
Igualmente hay pronunciamientos de OPS/OMS y otros organismos de Naciones Unidas, de académicos y organizaciones sociales, que reconocen que la medida del SRI de ajustar los impuestos de estos productos por inflación, era correcta y saludable. Consecuentemente, el decreto ejecutivo que elimina la resolución del SRI y disminuye sustancialmente otros impuestos (armas de fuego y dispositivos electrónicos de tabaco y nicotina), tiene el efecto contrario, de atentar contra la salud de la población, pero también contra el ambiente y la seguridad ciudadana, aún cuando el objetivo expresado de controlar el comercio ilícito sea una buena intención. Aunque,como dice el Banco Mundial, el contrabando no disminuye con menos impuestos, sino que los altos niveles de comercio ilícito están vinculados más estrechamente a la corrupción y a la tolerancia de las ventas de productos de contrabando.
El decreto 645 va contracorriente a las recomendaciones de organismos e instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador (como Objetivos de Desarrollo Sostenible, recomendaciones de OMS y BM, o el CMCT), que señalan que gravar con impuestos a productos nocivos como tabaco, alcohol, bebidas azucaradas, y en este caso también fundas plásticas y armas de fuego, son algunas de las medidas más efectivas para disminuir el acceso a los mismos, sobre todo para niños, niñas, adolescentes y poblaciones de menos recursos económicos; logrando con ello un impacto positivo en la salud de la población a mediano y largo plazo.
El 31 de mayo de 2023, un colectivo de organizaciones sociales y activistas, especialmente relacionados con la salud pública, presentó una acción de protección contra el decreto 645. La Acción de Protección contra Política Pública es el proceso con número: 17U05-2023-00018 (1) Primera Instancia y recae en la Unidad Judicial de Garantías Penales Especializada para el Juzgamiento de Delitos Relacionados con Corrupción y Crimen Organizado.
En virtud del principio de progresividad de los derechos humanos, esta medida resulta atentatoria de los diversos instrumentos internacionales sobre la materia que ha ratificado Ecuador y que hacen parte del ordenamiento jurídico interno.
