EL CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA SEGÚN LA PROPUESTA DE LEY ORGÁNICA DE TIERRAS Y TERRITORIOS DE LA COPISA

 Diego Carrión Sánchez*

 Sin duda, la “sociabilidad” no solamente puede ser “asocial” sino incluso muy destructivamente antisocial (…) Todo depende de la orientación de la asignación de valores por parte de los individuos sociales, que pueden ponerse del lado de las potencialidades positivas de la humanidad, o de lo contrario alinearse con los contravalores cada vez más peligrosos del capital…” 

István Mészáros[1]

La propuesta de ley preparada por la Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria, (COPISA), reconoce a los pequeños campesinos como sujetos importantes para la producción agropecuaria. Pero propone la modernización capitalista de sus actividades productivas y no garantiza un proceso redistributivo que transforme ni la estructura agraria ni el patrón de acumulación rural.

Son varios los méritos de esta ley. Reconoce el relevante papel de las mujeres rurales, les otorga: la prioridad absoluta en los procesos de adjudicación (Art. 10); representación política en la Asamblea Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria (Art. 58), en el Fondo Nacional de Tierras (Art. 71); y trato preferencial en acceso a la asistencia agropecuaria (Art.57, Art. 68, l.f, i). Reconoce también la posesión ancestral de tierras y territorios de los pueblos y nacionalidades (Art. 4 y 14), susmodalidades  de control, propiedad, uso y usufructo de los territorios (Art. 85 y83) y el derecho a la recuperación de los territorios ancestrales, reconociendo también la competencia de las autoridades indígenas (Art 84).

Otro plus es el proceso participativo en el cual se originó la propuesta de ley. Se realizaron talleres en 21 localidades con la participación de alrededor de 2.000 personas durante dos años de trabajo. Proceso apoyado por la FENOCIN, y las organizaciones campesinas que integran la Red Agraria[i].

Además la propuesta es legitimada como una ley “progresista”, gracias a la oposición que sus propuestas han generado en las Cámaras de la Agricultura. Aunque sus argumentos no pasen de cantinfladas, como aquella de que los grandes propietarios se hacen latifundistas “sin querer”[ii], y por eso no habría que multarnos ni afectar su patrimonio.

Pero ¿Es esto suficiente para superar una estructura agraria marcada por la desigualdad de acceso a los recursos productivos y por un patrón de acumulación que privilegia al empresariado agrícola y margina a la economía familiar campesina?

La respuesta es negativa, particularmente tras el análisis de las posibilidades objetivas que abre esta ley para la redistribución de la tierra, y las consecuencias de los mecanismos que propone.

Las disposiciones de la ley de la COPISA sobre el tema de redistribución y latifundio son confusas, a ratos contradictorias, generando un entramado jurídico que por si solo representa un obstáculo para la redistribución. Abre una serie de resguardos, plazos y recursos legales para que los propietarios eviten la pérdida del control sobre sus explotaciones.

Al definir el incumplimiento de la función social y ambiental se sancionan algunos mecanismos de explotación laboral; de irresponsabilidad empresarial; la improductividad de la tierra; y la afectación del medio ambiente (Art. 33).

Las causales de afectación definidas permiten la expropiación de predios solo en unos pocos casos: cuando incumpla 3 años consecutivos tanto la función social como la ambiental; por no pagar las multas que se le impone; por alta presión demográfica o a aquellos latifundios improductivos cuyos dueños no se acojan a ninguna de las salidas propuestas para no ser afectados (Art. 34 y 35).

Las sanciones por incumplimiento de la función social y ambiental, o por incurrir en causales de afectación, no pasan de ser multas relativamente altas (1 Salario Básico Unificado por hectárea) y con nuevos plazos para revertir la situación ilegal en la que han incurrido. Solo cuando los propietarios desperdician varias oportunidades para revertir sus fallas es posible la expropiación.

La COPISA  define el latifundio como aquel predio que sobrepasa las 200 hectáreas en la Sierras y las 500 Hectáreas en la Costa y Amazonía (Art. 25). Distingue entre latifundios productivos e improductivos. Para evitar la afectación en la propiedad se plantean dos alternativasque protegen de manera decidida el patrimonio de las familias latifundistas, a través de la recuperación de sus inversiones: 1.La venta de la tierra y2. La conformación de empresas agro productivas cuyas acciones deben ser luego vendidas (Art. 26 y 27).

Los  propietarios improductivos solo podrán vender las tierras que exceden los límites de tenencia para recuperar las inversiones que han hecho. Y si no lo hacen después de 1 año plazo, podrá procederse a la expropiación (Art. 26), pagando siempre un avalúo realizado por entidad competente (Art. 37). Esto último constituye un premio a los latifundistas  improductivos. Lo que exige es posicionar nuevamente el debate sobre la penalización del latifundio y las posibilidades de recuperar, sin ningún pago, la tierra acaparada a favor del Estado y la Sociedad, por tratarse este de un delito que atenta contra la supervivencia de la población rural.

Aunque no es explícito en la ley, se entiende que el latifundio productivo no es expropiable. Pero debe ceder tarde o temprano a la presión para acogerse a una de las dos salidas propuestas para el latifundio: la venta de la tierra excedente o de las acciones de la empresa agro productiva que los dueños deben conformar (Art. 27). Vulneran de esta manera la proscripción constitucional del latifundio (Art. 282 y 334) que penaliza la concentración de la tierra y no su uso.

Se confía en que será el mercado la mejor vía para redistribuir y transformar la estructura de propiedad de la tierra. Sin embargo, nada garantiza que el precio  bajará con la mayor oferta de predios. Existe una fuerza de mercado opuesta que ejerce presión sobre este recurso, y es la mayor demanda originada en las altas tasas de ganancia del sector agropecuario, resultado del incremento de los precios internacionales de los alimentos. La agricultura se ha convertido en un buen negocio y múltiples capitales nacionales y extranjeros se interesan por invertir sus fondos en esta actividad, incrementando la demanda de tierra. Para que los campesinos puedan acceder a este recurso, el Estado debería estar dispuesto a invertir altas cantidades de dinero en la compra de predios ofertados y los campesinos deberán disponer de líneas de crédito accesibles en términos de costo, plazo y garantías. Solo así podrá respetarse el orden de prelación establecido en la ley para la compra-venta de terrenos. De lo contrario, esta ley podría conducir a una arremetida de los capitales nacionales y extranjeros orientada a la apropiación de la tierra puesta en venta.

En el caso que la democratización del paquete accionario sea adecuadamente normada, puede dar paso a la concentración familiar o societaria de la tierra. Es decir, a una distribución horizontal de la propiedad entre personas con alta capacidad adquisitiva, pues en este caso no existe orden de prelación a excepción de los latifundios productivos considerados sociedad anónima. También la figura del testaferro puede ser una alternativa para evitar la división y/o afectación de los latifundios privados.

En el escenario que efectivamente llegara a democratizarse el paquete accionario, beneficiando a los campesinos, existe otro problema. Ellos/as  podrían ser dueños de una parte de la propiedad, pero no tendrían el control y la capacidad de decisión sobre ella.  El latifundista conserva el control sobre la tierra si posee más de la mitad del paquete accionario. Los campesinos acceden nominalmente al carácter de dueños, tienen derecho a recibir parte de las ganancias, pero no pueden decidir autónomamente sobre el uso del suelo, las técnicas usadas para el cultivo, los productos de la siembra, el destino de la producción, las políticas laborales o la relación del predio con el ecosistema propio y circundante. O sea, que se les quita la posibilidad de decidir sobre los temas más importantes y donde el tipo de decisiones que hacen los campesinos son más benéficas a nivel social y ambiental.

La normativa de la COPISA sobre el latifundio es cuestionable además, porque es una manera de forzar la inclusión de la economía familiar campesina en la lógica empresarial, donde lo que prima es el interés económico por sobre cualquier otra consideración de orden social, comunitario o ambiental. Convierte a los campesinos en accionistas, es decir, rentistas preocupados de la maximización de sus beneficios, y los saca de su histórica función como abastecedores de productos sanos y tradicionales para el consumo interno.

La propuesta de ley respeta en general los espacios de la agroindustria y los agronegocios[iii]. Implica efectivamente una transformación de la estructura de la propiedad de la tierra en el Ecuador, pero en manos del mercado. Su objetivo parece ser la transformación de la economía campesina hacia una lógica empresarial que favorecería su inserción en los agro-negocios. El tipo de asociatividad propuesto involucra a las familias campesinas con el lucro y la eficiencia económica, valores que se han demostrado contrarios a la propuesta comunitaria y de respeto a la Naturaleza que defienden la mayoría de organizaciones sociales.  Se trata de una inserción subordinada y condicionada por los grandes propietarios, que mantienen el control sobre los medios de producción y las principales decisiones económicas.

Junto a Mészáros dudamos que la participación por sí sola pueda garantizar la sociabilidad constructiva. La masiva participación (siempre limitada por el tiempo y las metodologías burocráticas, susceptible además a la manipulación) puede derivar en propuestas que, conteniendo avances en términos de reconocimiento de actores y derechos, terminan apoyando los contravalores del capital (propiedad, maximización de la ganancia, expansión de la acumulación etc.).

¿De qué sirve el reconocimiento si el acceso a la tierra continuará fuertemente limitado por barreras económicas o subordinado a la voluntad de los poderosos?

Bibliografía

Mészáros, I. (2008). El desafío y la carga del tiempo histórico. El socialismo en el siglo XXI. (C. Vadell Hermanos, Ed.) Caracas, Venezuela: Vadell Hermanos, CLACSO.