20 de octubre 2016
En el Hábitat III y en los eventos alternativos se habla de fortalecer los gobiernos intermedios, la descentralización y el gobierno de las ciudades. Me parece muy bonito que se afirme ello, pero no hay nada más artificial que estas afirmaciones para el caso del Ecuador.
Unos de los mitos de la Revolución Ciudadana tienen que ver con la creación de gobiernos intermedios y la descentralización. Hemos vivido una década de centralismo y nadie se da por enterado. Esto se consagro en la propia Constitución de Montecristi. Yo comparto que la Constitución es un avance extraordinario para el Ecuador, menos en el campo de la organización territorial del Estado.
Es decir, la Constitución avanza en ordenar el Estado, trazar las reglas, consagra una fórmula para la distribución de recursos, clarifica funciones y competencias, pero todo lo hace en una visión de “retorno del Estado” como representante del interés general. Pero el Estado para los constituyentes es básicamente el ejecutivo y no los gobiernos locales. Inclusive en la Constitución y luego en el Código de Ordenamiento territorial, COOTAD, se repite una y mil veces las palabras región, autonomía y descentralización e inclusive se cambia de nombre a los Municipios, Parroquias y Consejos Provinciales por Gobiernos “autónomos descentralizados”, GAD. Pero a la hora de definir la estructura todo lo hace explícitamente en función del centro estatal, en torno al ejecutivo.
En realidad, la Constitución estuvo hecha para romper la idea de las autonomías, que estaban en debate a comienzos de la década. La constitución hizo una maniobra, pues estableció a las regiones como la forma fundamental de gobierno del territorio, pero al mismo tiempo puso una trampa para avanzar en esas regiones: el que se debe construir con el visto bueno de dos o más provincias. Por esa trampa después de 8 años de vigencia en la Constitución, no se ha concretado ninguna región.
En el Hábitat se habla de gobiernos intermedios, pero la Revolución Ciudadana no han fortalecido dichos gobiernos. Es más las regiones se constituyeron de manera artificial precisamente para debilitar a los gobiernos provinciales. Intermedios significan “intermediar” y no se les reconoció a los GAD provinciales ninguna capacidad en ese sentido. Ellos por ejemplo no pueden regular o intermediar a los municipios y parroquias. El GAD provincial por otra parte tiene funciones marginales en infraestructura, produccion, cuidado ambiental y riego, pero no logra consolidarse como un gobierno intermedio. Es decir, la Constitución y el COOTAD clarificaron las reglas de juego de la estructura territorial del Estado, pero de un Estado centralista y no de un Estado descentralizado, con gobiernos intermedios robustos.
Esto tiene que ver también con otra confusión: la descentralización. Se habló decenas de veces de descentralización, pero en la práctica en esta década solo se atendió a extender en el territorio los aparatos dependientes del ejecutivo, es decir la desconcentración. Esto quiere decir que se fortaleció la administración pública central, la presencia del ejecutivo y sus ministerios en los territorios. En estos diez años lo único que se hizo (con resultados dudosos) es desconcentrar el estado en las llamadas “zonas, circuitos y distritos”. Esta nueva organización del Estado realizada con criterios tecnocráticos no solo que disloco los territorios tradicionales de las provincias y los municipios, sino que mantuvo la estructura sectorialita del Estado central (uno de los rasgos persistentes del Estado ecuatoriano). Por supuesto al fijar la atención en la desconcentración, se olvidó que en los territorios hay gobiernos seccionales con los que no se quiso coordinar, y se restringió las competencias y funciones de los mismos.
Una demostración adicional del espíritu centralizador de la Revolución ciudadana es el fiscal. El Presidente de la Republica habló en el Hábitat de que los municipios deben lograr con la autogestión tributaria su financiamiento. Esta frase no le escuchaba en boca de los funcionarios desde hace tiempo. En la realidad este país tiene una estructura tributaria centralizada que impide que los gobiernos locales cobren impuestos. Aquí los tributos no van a los municipios sino al estado central. Además, la fórmula establecida para la distribución de los recursos en la propia Constitución restringió los recursos para los gobiernos locales. Hasta el 2006 el 19% del presupuesto iba a los GAD, hoy solamente van el 10% del presupuesto se distribuye en los gobiernos locales. Un funcionario del gobierno central dijo alguna vez que ya no sean los municipios los que tengan una oficina de impuestos, sino que el SRI debe cobrar todos los impuestos en el país.
Crear gobiernos intermedios y descentralizar el país son buenas ideas que no pasan del papel y de los discursos de los funcionarios en los congresos. El problema del desarrollo regional, del autogobierno local, de la proximidad del gobierno con los ciudadanos, requiere que estas ideas se concreten en la realidad y para ello primero hay que explicar porque en el Ecuador, no solo en el gobierno de la Revolución Ciudadana, sino anteriormente también, son temas aún pendientes para la organización territorial del Estado. De allí que aprovechando los debates en el Hábitat III debería clarificarse estos puntos en Ecuador. Hacer un diagnóstico claro de lo que ha pasado en la realidad de los territorios y en el plano institucional y normativo, así como de las políticas públicas para poder pensar en el país que tipo de organización territorial queremos para el futuro.
