LAS MEDIDAS CAUTELARES DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS.
David Cordero Heredia INREDH <www.inredh.org>
09 de julio 2012
I
Las medidas cautelares y provisionales en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos tienen como objeto prevenir que una acción que amenace de forma inminente con causar un daño irreparable a los derechos humanos pueda ser detenida antes que se cometa la violación:
5. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos las medidas provisionales tienen un carácter no sólo cautelar, en el sentido de que preservan una situación jurídica, sino fundamentalmente tutelar, por cuanto protegen derechos humanos, en la medida en que buscan evitar daños irreparables a las personas. La orden de adoptar medidas es aplicable siempre y cuando se reúnan los requisitos básicos de extrema gravedad y urgencia y de la prevención de daños irreparables a las personas. De esta manera, las medidas provisionales se transforman en una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo .
Es decir, en aplicación de su carácter subsidiario y coadyuvante, el Sistema Interamericano utiliza estas herramientas no sólo para tutelar derechos humanos, sino para permitir a los estados corregir una actuación que, de concretarse, le acarrearía responsabilidad internacional por violación de los derechos humanos.
II
Las medidas cautelares y provisionales proceden ante la posibilidad de un “daños irreparable”. Detrás de esta idea subyace una concepción no civilista de los daños que puede provocar una violación de derechos humanos, en el sentido de que no todo daño es reversible o cuantificable. Existen bienes jurídicos cuya reposición resulta imposible como la vida o la integridad. Sin embargo, aún en bienes jurídicos como la propiedad, dependerá de las características especiales del caso concreto para designar al daño al bien jurídico en cuestión como irreparable. Así sucede en el caso de los pueblos y nacionalidades indígenas, cuyo derecho al territorio ancestral se halla cubierto por el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (referente al derecho a la propiedad), en donde la particular conexión entre el grupo y su territorio hace que este no pueda ser tratado como un bien que pueda ser intercambiado por otro, así lo ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
135. La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural.
El hecho de que los pueblos y nacionalidades indígenas tengan esta conexión especial con su territorio se deriva de que en dicho espacio vital se desarrolla su cultura, sus prácticas ancestrales e incluso su supervivencia física, por lo que una actividad realizada por el Estado o un particular que pueda afectar definitivamente el territorio de un pueblo o nacionalidad indígena, definitivamente causaría un daño irreparable desde la cosmovisión de las personas afectadas.
El desplazamiento o la afectación de la integralidad (por ejemplo, contaminación de fuentes de agua o deforestación) del territorio traen consigo la afectación del derecho de los pueblos y nacionalidades indígenas a su autodeterminación, en especial a la posibilidad de escoger su propio modelo de desarrollo, derecho recogido en instrumentos internacionales de amplio reconocimiento internacional como el Convenio No. 169 de la OIT y la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas:
Convenio OIT Nro. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. 1989.
Artículo 7
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. 2007.
Artículo 3
Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.
Artículo 32
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos.
Tanto el Convenio No. 169 de la OIT, como la Declaración de Naciones Unidas, y las Constituciones de cada vez más Estados, reconocen el derecho a la Consulta Previa como el espacio de diálogo intercultural mediante el cual se deben alcanzar acuerdos entre caso de las actividades que puedan afectar a los pueblos y nacionalidades indígenas. En caso de afectaciones a gran escala, los proyectos estatales sólo pueden llevarse a cabo con el consentimiento del pueblo o nacionalidad indígena, como debe ser en una ambiente real de respeto como la diversidad de un país y de la posibilidad efectiva de su supervivencia física y cultural. La necesidad del consentimiento es un derecho ya reconocido por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos:
137. […] La Corte coincide con el Estado y además considera que, adicionalmente a la consulta que se requiere siempre que haya un plan de desarrollo o inversión dentro del territorio tradicional Saramaka, la salvaguarda de participación efectiva que se requiere cuando se trate de grandes planes de desarrollo o inversión que puedan tener un impacto profundo en los derechos de propiedad de los miembros del pueblo Saramaka a gran parte de su territorio, debe entenderse como requiriendo adicionalmente la obligación de obtener el consentimiento libre, previo e informado del pueblo Saramaka, según sus costumbres y tradiciones.
Por lo anterior, las medidas cautelares y provisionales dictadas por la Comisión y por la Corte han sido herramientas indispensables para la protección de los pueblos y nacionalidades indígenas y tribales de las Américas. Su restricción acarrearía un grave riesgo para la supervivencia de estos grupos y empobrecería notablemente el desarrollo de un Sistema que se ha mostrado, hasta hoy, como sensible a la rica diversidad de nuestro continente.
III
Por último, debemos referirnos a la naturaleza jurídica de las medidas cautelares de la CIDH. Alrededor de estas medidas se ha levantado una gran polémica alrededor de dos temas: (i) la legitimidad de su origen; y, (ii) la obligatoriedad de sus “recomendaciones”.
Respecto al primer punto, la Organización de Estados Americanos reformó la carta mediante el Protocolo de Buenos Aires del 27 de febrero de 1967 para incluir, entre otras enmiendas, la creación de una Comisión Interamericana de Derechos Humanos:
Artículo 106
Habrá una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que tendrá, como función principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia.
Una convención interamericana sobre derechos humanos determinará la estructura, competencia y procedimiento de dicha Comisión, así como los de los otros órganos encargados de esa materia.
La función de promoción y defensa de los derechos humanos la ejerce sobre todos los estados partes de la OEA, para lo cual debe adoptar las medidas adecuadas para asistir a los Estados en la materia. Al no constituir un juzgamiento sobre violaciones de derechos humanos, las medidas cautelares son mecanismos que permiten a los estados corregir una actitud que podría generar daños a las personas. Negarle o limitar esta facultad resultará en la disminución de la posibilidad de proteger derechos desde la CIDH, como la posibilidad que deben tener los Estados de corregir su accionar antes de incurrir en responsabilidad internacional.
Sobre el segundo punto, es decir, la obligatoriedad de las recomendaciones que emite la CIDH en el marco de las medidas cautelares, los Estados partes de la Organización de los Estados Americanos han suscrito distintos instrumentos internacionales cuyo cumplimiento está regido por el principio del pacta sum servanda o principio de buena fe en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales. Este principio obligaría a los Estados a respetar las decisiones de los organismos que ha designados para supervisar el cumplimiento de sus obligaciones internacionales materia del tratado en cuestión. En materia de derechos humanos, los Estados partes de la OEA suscribieron la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y ratificaron la Carta de la OEA, en definitiva aceptaron un catálogo de derechos humanos y el órgano encargado de su supervisión. Los Estados no podrían entonces desconocer las resoluciones de este organismo.
Por otra parte, la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dictaminado que las medidas cautelares de la CIDH nacen de la necesidad de darle un efecto útil a los tratados internacionales, por lo que rechazarlas constituiría una forma de incumplimiento del tratado por parte del estado en cuestión:
16. Que el fin último de la Convención Americana es la protección eficaz de los derechos humanos y, en cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de la misma, los Estados deben dotar a sus disposiciones de un efecto útil (effet utile), lo cual implica la implementación y cumplimiento de las resoluciones emitidas por sus órganos de supervisión, sea la Comisión y la Corte. En consecuencia, la presentación ante la Corte de una solicitud de medidas provisionales por parte de la Comisión no es motivo para que el Estado no adopte las providencias necesarias con el fin de atender la solicitud de medidas cautelares de protección, en caso de haber sido solicitadas por la Comisión, mientras la Corte o su Presidente deciden respecto de la solicitud de medidas provisionales.
Finalmente, cabe indicar que la CIDH viene emitiendo medidas cautelares desde su inclusión en el Reglamento de la CIDH aprobado en 1980. Desde entonces los Estados lejos de desconocer esta potestad, han litigado contra los peticionarios para desvirtuarlas o han implementado mecanismos internos para su cumplimiento. Tal es el caso del Estado de Ecuador, que estableció la acción constitucional de incumplimiento para ejecutar las decisiones de la CIDH, entre ellas las medidas cautelares. En el marco administrativo, estableció mediante decreto presidencial la competencia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para su ejecución. Estas prácticas se repiten en varios países del Continente en lo que podría llegar a considerarse costumbre internacional en el marco de la Jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia y su Estatuto.
IV
El Sistema Interamericano es uno de los mecanismos con mayor legitimidad de la OEA, gracias a su imperturbable y valiosa labor de dar voz a quienes han sido excluidos, y marginados por los poder políticos y fácticos, los cuales han intentado en más de una ocasión debilitar o eliminar el Sistema Interamericano con el fin de poder realizar sus acciones lejos del escrutinio internacional, garantizando así la impunidad de las violaciones que cometan y negándole toda posibilidad de protección a las víctimas. Afortunadamente, y gracias a la superación de los regímenes dictatoriales, los largos procesos que implicarían la salida del sistema superan los períodos de muchos gobernantes de la región, permitiendo que nuevas administraciones con actitud más democrática desistan de estas intenciones.
Miramos con preocupación el hecho de que la CIDH pueda retroceder o auto censurarse en cuanto a la emisión de medidas cautelares dado el rechazo que han recibido estas por parte de algunos gobiernos de la región. Apoyamos a la CIDH en sus actividades de protección y promoción de los derechos humanos. Creemos que la mayor fuente de legitimidad de la actuación de la CIDH es mantenerse firme en sus prácticas, un retroceso en ellas lejos de alejar las críticas de los Estados, las incentivarían.
Por tanto, nos sumamos a sus buenos oficios a la CIDH para que mantenga su línea en cuanto a la protección de los derechos humanos de los pueblos y nacionalidades indígenas mediante las medidas cautelares, en especial cuando los grandes proyectos extractivos ponen en peligro su supervivencia física, cultural y espiritual.
