PLAN C: REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA PARA NO EXPLOTAR EL YASUNÍ Y SALVAGUARDAR A LOS INDÍGENAS AISLADOS. por CDES

Por el Centro de Derechos Económicos y Sociales – CDES

Contrarrestar la pobreza en nuestro país no depende de la explotación del Yasuní-ITT, pues ésta es resultado de estructuras injustas de distribución del ingreso, que generan una economía altamente concentrada donde los mayores recursos producidos terminarán enriqueciendo a una élite pequeña de la población, al tiempo que la población mayoritaria verá mejorar sus condiciones de vida pero de una manera lenta y limitada.

No es posible superar el subdesarrollo sin afectar la excesiva concentración de la riqueza. Es posible generar mayores recursos económicos pero, si no se realizan cambios profundos en las estructuras fuertemente inequitativas de distribución del ingreso, los beneficios del crecimiento económico serán siempre menores para la población pobre. Aunque una mayor estabilidad económica contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población, esta contribución será apenas moderada en comparación a lo que pueden lograr políticas de equidad social más profundas.

Por estas razones, el propio presidente Rafael Correa, solía sostener que el problema reside en la mala distribución del ingreso:

“Esta pobreza no es consecuencia de la escasez de recursos, sino, básicamente de sistemas inadecuados, sistemas perversos (…) estamos en uno de los países campeones mundiales de la desigualdad.” (El Ciudadano, 8 mayo de 2012)

A pesar de ello, actualmente el gobierno nacional está promocionando un nuevo discurso sobre el “combate a la pobreza”, en el cual omite por completo la necesidad de profundizar en otros mecanismos para una mejor redistribución de la riqueza y, en su lugar, argumenta que es necesario obtener nuevos recursos petroleros para contrarrestar la escasez económica. Este nuevo discurso se trasmite como una fatalidad en la que hay que elegir entre el mal menor, planteando insistentemente una dicotomía falsa que dice: explotación petrolera o mayor pobreza para el país.

Este argumento tiene como objetivo justificar el inicio de operaciones petroleras en la reserva natural Yasuní que (de acuerdo a información oficial)2 es considerada una de las áreas más biodiversas del planeta y lugar de tránsito de pueblos indígenas no contactados. Las operaciones petroleras en este territorio implican amenazas al medio ambiente y, aún más preocupante, pone en riesgo la vida y los derechos irrenunciables de los pueblos en situación de aislamiento que dependen de esta región para su sobrevivencia.

Con esta unilateral decisión, el gobierno estaría renunciando a la iniciativa revolucionaria del Yasuní-ITT, que proponía al mundo dejar el petróleo bajo tierra a cambio de una compensación financiera de la comunidad internacional, equivalente a la mitad de lo que el país perdería por no emprender la explotación. Esta iniciativa desafiaba la lógica general del mercado que tiende a prolongar la producción de manera indeterminada e insostenible, como si se tratara de la única vía posible para realizar ciertos objetivos sociales como el logro del “desarrollo”.

Así pasamos del Plan A (que buscaba la conservación del Yasuní, impulsado primero por los movimientos sociales, y luego recogido acertadamente por el gobierno de Rafael Correa), al Plan B que consiste en la intención del gobierno de iniciar operaciones petroleras. Nuestra actual propuesta, hace referencia a la implementación de un Plan C, que sostiene que es plausible impulsar otras alternativas: transformar las estructuras injustas de distribución de la riqueza para no explotar sobre el área del Yasuní y conseguir (tal y como sostiene el gobierno como argumento principal) los ingresos equivalentes al crudo de esta zona para invertirlos en políticas públicas para combatir la pobreza.

Es importante mencionar que aunque el discurso oficial ha puesto el énfasis en comunicar que la explotación del Yasuní sería para obtener recursos para el “desarrollo” y el “cambio de la matriz productiva”, no se menciona (por lo menos en la publicidad orientada a la población) que la preocupación fundamental es la vulnerabilidad de la economía frente a la posibilidad de choques externos que afecten la capacidad de captar divisas para sostener la liquidez que permite el funcionamiento de todo el aparato económico. Sobre este punto es necesario aclarar que la necesidad de liquidez de la economía se puede ver prolongada si no se toman medidas de fondo que involucran la dolarización y la adopción de estrategias regionales para ganar independencia frente al poder de las potencias mundiales.

En el año 2012 la balanza de pagos fue negativa en 581,9 millones de dólares.3 Nuestra propuesta considera incrementar los recursos que provienen de los grupos económicos más grandes del país que pagan relativamente impuestos insuficientes, pero además, también son una fuente relevante de salida de divisas nacionales. El SRI informó que en el año 2012 salieron 22 000 millones fuera del país, de los cuales 2 230 millones fueron hacia paraísos fiscales, esto representa mucho más que los 730 millones de dólares en promedio que por año se proyectan obtener por la explotación del Yasuní. Además, el requerimiento de buscar ingresos de divisas no excluye la necesidad de redistribuir la riqueza para lograr una sociedad más justa y equitativa.

CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POBREZA

Independientemente del carácter político de los gobiernos (izquierda, centro o derecha), toda la región latinoamericana creció económicamente y mejoró el desempeño de sus indicadores sociales; Ecuador no fue la excepción. (Cepal, 2013) Pero tanto el país como la región se encuentran lejos de lograr la superación de la pobreza. Con el actual ritmo lento (por las limitaciones del modelo) con el que se están logrando las necesarias conquistas sociales, se requeriría sacrificar varias generaciones hasta alcanzar las condiciones básicas o aceptables de servicios de salud, educación, bienestar social, reducción del desempleo y de la pobreza.

Después de la crisis económica más aguda del Ecuador, hacia finales del siglo XX y cuyo peor momento fue durante el año 1999, la economía nacional fue de a poco estabilizándose y como consecuencia, las condiciones de bienestar social empezaron a mejorar modestamente, siempre bajo las condiciones restrictivas de la exigua generosidad del mercado.

Así, en el periodo de la crisis, entre el año 1995 y 2000, el país tuvo un bajo crecimiento promedio por año que alcanzó 4,16%; este crecimiento fue sustantivamente mayor entre 2001 y 2006, sosteniendo un crecimiento promedio del 4,9% anual y que en el período de gobierno de Rafael Correa fue del 4,7% anual entre 2007 y 2012.
Crecimiento económico promedio anual y reducción de la pobreza promedio anual

* Hemos utilizado las estadísticas de pobreza urbana por ingresos, debido a que no disponemos de otra serie de tiempo comparable entre 1995 y 2012.

** Estamos utilizando la tasa de crecimiento promedio geométrica para considerar que el incremento es exponencial. La reducción (o incremento) de la pobreza están expresada como la media aritmética de la diferencia entre en inicio del período y el final.

Fuente: boletines BCE y Encueta Urbana de Empleo y Desempleo

En el período de crisis económica la pobreza pasó de 43,6% en el año 1995 al 64,4% en el año 2000, es decir que la pobreza se incrementó en promedio 4,16% por año. En cambio, en los siguientes períodos, de mayor crecimiento económico, la pobreza se redujo: pasando de 54,9% en el 2001 al 37,6% en el 2006, entonces hubo una reducción de la pobreza del 3,46% por año; mientras que en el tercer período, la pobreza era 36,7% en el 2007 y disminuyó hasta 27,3% en el 2012, una reducción del 1,88% por año.

No hay que perder de vista que, después de una crisis económica, siempre es más rápida la recuperación, probablemente por eso la pobreza se reduce a un menor ritmo durante el último período de gobierno. También hay que considerar el desmedro de las remesas que enviaron los migrantes ecuatorianos como consecuencia de la crisis económica de varios países industrializados a partir del 2008. Pero, más allá de que podríamos lanzar más hipótesis sobre las causas que impidieron mejores resultados, podemos concluir con mayor certeza, que la reducción de la pobreza fue, sobre todo, insuficiente.

Entre los dos últimos períodos existen otras diferencias sustanciales. Entre otras, aquí queremos destacar que entre 2001 y 2006 la incidencia de la pobreza se redujo casi exclusivamente por una ampliación del mercado laboral (más plazas de trabajo y/o mayores remuneraciones) y también por el doloroso esfuerzo que realizaron los migrantes para enviar dinero a sus familias; mientras que entre 2007 y 2012 son importantes los mayores ingresos no laborales que las familias obtuvieron mediante las transferencias distributivas, por ejemplo, con el incremento del gasto público en salud, saneamiento y educación.

Estas transferencias también se realizaron mediante redistribuciones tributarias: sólo durante este gobierno se implementaron diez reformas fiscales. Además se obligó a las compañías petroleras a cambiar los contratos petroleros de participación a otro tipo de contratos de prestación de servicios, que ofrecieron mayores beneficios económicos para el Estado. Estas reformas ayudaron a incrementar los ingresos del sector público y su disponibilidad de recursos destinados para inversión productiva o social.

Los mejores resultados se alcanzaron en la disminución de la brecha del ingreso por estrato social, aunque esta todavía es altamente inequitativa. Entre el año 2000 y 2006 los ingresos del 20% de la población más rica se redujeron 3% respecto al total, mientras que entre el 2007 y 2012 se redujo casi 7%, este grupo de la población más rica va perdiendo participación en favor de los otros grupos, particularmente de las clases medias y medias-altas , no así en el estrato más empobrecido, de manera que en el 2012 el 20% más acaudalado acaparó el 52,5% del ingreso y, en contraste, el 20% más pobre sólo se benefició del 4,1% de mismo.

Brecha del ingreso por estratos sociales

Fuente: Encuesta Urbana de Empleo y Desempleo – INEC

Con todos los límites mencionados, durante el gobierno actual se redujo más la inequidad social, como resultado de las mayores reformas redistributivas. Los efectos son modestos pero siempre es importante la reducción de la pobreza y la desigualdad. Pese a ello, actualmente estas reformas están en peligro: se ha cambiado la prioridad de una política fiscal progresista (o progresiva, es decir, orientada a que paguen más lo que más tienen), hacia una política regresiva, que empieza a dar señales de inclinarse en favor de la supuesta necesidad de generar un ambiente atractivo para la inversión extranjera. Esta tendencia es sorprendente, puesto que el propio gobierno ha visto cómo las reformas redistributivas han dado buenos resultados para la mayoría de la población, aunque todavía se encuentran muy distantes de haber agotado sus posibilidades de redistribución que, por demás, fueron insuficientes.

Todavía hay mucho por hacer, pues las condiciones sociales continúan siendo inaceptables y no se han logrado cambios estructurales: más de 8 millones de ecuatorianos se encuentran en la pobreza porque sufren de necesidades básicas insatisfechas (NBI), esto es el 60% de la población; no se ha logrado reducir el subempleo y desempleo estructural que bordean el 51% y 4% respectivamente; el índice del salario real de los últimos años no alcanza a igualar la capacidad adquisitiva de los años 80; el analfabetismo funcional es del 14%; y mueren al año 14 niños por cada mil vivos.⁴

Con este análisis pretendemos ilustrar dos conclusiones: en primer lugar, la redistribución ayuda a sacar a la población de la pobreza aunque se traten de reformas todavía timoratas; en segundo lugar, hasta ahora la redistribución ha sido insuficiente pues, sorprendentemente según se deduce de los coeficientes de pobreza/desigualdad, no ha generado resultados proporcionales muy diferentes de los alcanzados por parte de los gobiernos neoliberales (Noboa, Gutiérrez, Palacios) que compartieron con el actual período de gobierno, una creciente estabilidad económica con una tendencia al alza de los precios internacionales del petróleo.

ACUMULACIÓN DE CAPITAL EN POCOS GRUPOS ECONÓMICOS

Si con el actual crecimiento económico los resultados sociales fueron insuficientes, del otro lado, los resultados para las grandes empresas asentadas en Ecuador lograron altas tasas de ganancia para los propietarios más acaudalados, generando una economía alarmantemente concentrada. Los activos productivos se encuentran en pocas manos:

Según la información arrojada por el último Censo Económico, en general las empresas más grandes, que representan el 10% de todos los negocios del país, acapararon el 95,8% de todas las ventas que se realizaron en el año 2010. Diferentes sectores del mercado están controlados por pocas empresas, que en ciertos casos llegan a niveles de control similares al monopolio.

Ejemplos de control del mercado interno en la economía del Ecuador
(cuota de mercado)

Fuente: Censo Nacional Económico 2010, INEC, SENPLADES.

Quienes controlan el mercado son grandes empresas que a su vez pertenecen a grupos económicos vinculados a unas pocas familias de las capas privilegiadas de la población. En tanto estos grupos tienen un mayor control del mercado, disponen también de poder para imponer sus condiciones en la producción y circulación de la economía, y de esa manera procurarse mayores tasas de ganancias sobre sus inversiones.

Su poder incide:

(a) En los consumidores, porque las empresas pueden fijar la calidad y los precios de los bienes y servicios que proveen, por ejemplo en la telefonía celular controlada por Movistar y Porta;

(b) En los productores, que no pueden competir o están subordinados a los más grandes, como en el caso de los campesinos que a falta de otros mercados se ven obligados a vender su producto a bajos precios, por ejemplo, a la agroindustrial Pronaca;

(c) En los trabajadores, mientras estas empresas hacen un uso más intensivo de capital, desplazan una mayor proporción de trabajadores. Además, las multinacionales, tienen mayores posibilidades de implementar estrategias de fraude fiscal con el objetivo de declarar menos ganancias y de esa manera pagan también menos utilidades a sus trabajadores;

(d) En el Estado, pues su poder les permite evadir los controles tributarios para evitar pagar impuestos que podrían ser utilizados en inversión y gasto público para promover servicios sociales o implementar inversiones productivas que beneficien al conjunto del país.

La autoridad tributaria del Ecuador (SRI) muestra alguna evidencia contundente del alto peso de estos grupos sobre la economía. Los ingresos de los 110 grupos económicos más grandes del país equivalen al 62% de todo el PIB. Estos ingresos crecieron 9% entre el 2011 y el 2012, llegando a sumar más de 40.000 millones de dólares.

Ingresos de grupos económicos

Fuente: SRI

Sólo los 10 grupos económicos más grandes (entre ellos, Banco del Pichincha, Andes Petroleum, Eljuri, La Favorita y Banco de Guayaquil) tuvieron en el 2012 ingresos superiores a los 12 mil millones de dólares.

El poder económico del país está estrechamente relacionado al control que disponen las multinacionales. Entre los 110 grupos económicos, existen 408 sociedades que se han registrado como extranjeras, y de éstas la mitad son sociedades que se encuentran domiciliadas en paraísos fiscales de manera que son difíciles de controlar para las autoridades tributarias.

CUÁNTO APORTAN LOS GRUPOS ECONÓMICOS AL ESTADO

A pesar de que los grupos económicos incrementaron su peso relativo en el conjunto de la economía nacional, su carga fiscal del Impuesto a la Renta (IR) disminuyó en relación a sus ventas, es decir, pagaron una proporción menor de impuestos en relación al incremento de sus ingresos. Esta carga fiscal pasó de 2,14% en el año 2011 a 2,01% en el año 2012. Esto significa una reducción del 6,18% de sus impuestos aunque sus ingresos ascendieron 9%. Sin embargo, la menor carga del IR se compensó por un incremento de la carga fiscal del ISD (Impuesto a la Salida de Divisas) que pasó de 0,45% en 2011, a 0,86% en 2012.

Carga tributaria directa en 110 grupos económicos más grandes

* IR (Impuesto a la Renta), ISD (Impuesto a la Salida de Divisas), IAE (Impuesto a los Activos en el Exterior)Fuente: SRI

El comportamiento fiscal regresivo del Impuesto a la Renta, no surge como una simple fluctuación de los costos de mercado que hipotéticamente podrían reducir las utilidades. Al contrario, se debe fundamentalmente a que existe una política pública orientada desde el Estado, cuyo objetivo es reducir la presión tributaria sobre el sector empresarial.

En ese sentido el Ministro Coordinador de la Producción, Richard Espinosa , anunció que el Gobierno se encuentra realizando esfuerzos para reducir la carga tributaria del sector empresarial con la intención de incrementar la inversión para impulsar el cambio de la matriz productiva (El Ciudadano, 6 de julio de 2013). Para ello dio a conocer que la carga tributaria sobre las ventas totales de todas las empresas se redujo de 2,06% en 2011 a 2,05% en 2012.

Carga tributaria directa en sociedades – Impuestos directos / ventas totales (2007 – 2012e)*

* ISD (Impuesto a la Salida de Divisas), IR (Impuesto a la Renta), COPCI (Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones) Fuente: Ministerio Coordinador de la Producción

Con la aprobación en el año 2010 del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCI) se estableció la reducción del pago del Impuesto a la Renta para sociedades, que pasó del 25% al 22%. Así tenemos que actualmente, en toda la región, el Ecuador es el país con menores tributos sobre utilidades, sólo por encima de Chile. Nos encontramos por debajo de otros países considerados “neoliberales” como Colombia, México o Perú. El año pasado el promedio en Ecuador fue 34,6 por ciento, cuando el promedio de la región superaba el 57 por ciento.

Fuente: Ministerio Coordinador de la Producción

Son un conjunto de políticas públicas las que han logrado la reducción de la carga tributaria para los grupos económicos. Entre otros incentivos, tenemos la reducción de las tarifas que pagan las empresas por el consumo de servicios públicos subvencionados, en especial: energía eléctrica, agua y combustibles. Si sumamos todos los ahorros generados por las empresas, éstos representan un 0,68% de sus ingresos. Esto quiere decir que su real carga tributaria fue de 1,37% (2,05% menos 0,68%). Desde el punto de vista del Estado, esto le representa 853 millones de dólares adicionales en gastos para su presupuesto.

Fuente: Ministerio Coordinador de la Producción

Lamentablemente no existe información del consumo de servicios públicos realizado por parte de los grupos económicos, pero podemos deducir que quienes consumen en mayor volumen –las mayores empresas-, también serán los que reciben mayores subsidios estatales.

Por otra parte, aquellas empresas que son multinacionales pueden evadir el pago de impuestos sobre su renta a través de mecanismos que les permiten erosionar su base imponible (aumentando costos sobrevalorados o falsos para disminuir de manera ficticia sus ganancias y declarar un menor Impuesto a la Renta). Esto es posible gracias a que los grupos mantienen filiales domiciliadas en paraísos fiscales donde pueden transferir sus ganancias sometidas a una tasa tributaria menor que les permite pagar menos impuestos. Pero estos mecanismos de elusión y evasión fiscal no explican por sí mismos la reducción de la carga fiscal, pues es necesario considerar que ésta es una práctica anterior, que es una lacra para todos los países que soportan el poder de las multinacionales, y además es independiente al peso que han ganado estas empresas progresivamente en la economía ecuatoriana.⁵

PLAN C: A REDISTRIBUIR

El argumento central del Plan C es que la pobreza en sí no es un problema que dependa únicamente del volumen de ingresos del Estado, sino de cómo éstos se distribuyen. En conclusión al análisis que hemos expuesto, podemos decir que el crecimiento económico fue altamente concentrador y, en contraposición, sirvió poco para mejorar las condiciones de vida de los menos privilegiados.

Desde distintas voces de los movimientos sociales se han generado varias propuestas que tienen como principio la necesidad de democratizar la economía, mejorando la distribución del ingreso y el acceso a los activos productivos (tierra, agua, crédito, maquinaria, bienes, etc.), en estos últimos meses hemos escuchado, entre otros: eliminación de subsidios a los segmentos de población de altos ingresos y protección a los segmentos de bajos ingresos; declaración de interés nacional o nacionalización de activos económicos de los colosos de la economía; impulsar reformas laborales que garanticen un mayor ingreso para las familias de los trabajadores; o, como estamos sosteniendo en esta propuesta, impulsar una reforma de todo el régimen fiscal que procure cobrar a quienes más tienen, etc.

En este mismo sentido, es necesario subrayar la demanda por el acceso a la tierra y el agua que ha venido exigiendo el movimiento indígena y campesino del país. Ejemplos de cómo se puede avanzar en esta dirección son la aprobación de una ley de tierras que facilite el acceso a la propiedad para los campesinos, o una ley de aguas que desprivatice y desconcentre la gestión y provisión del líquido, al mismo tiempo que garantice la gestión comunitaria del agua. Estas medidas son urgentes si consideramos que menos del 1% son representan de familias poderosas que acapararon el 51% de las hectáreas de tierra, mientras el 99% de familias campesinas deben distribuirse el 49% restante. En cuanto el acaparamiento de agua el 1% de usuarios pertenece al sector privado y reciben el 67% del caudal, en cambio, el 86% de usuarios pertenecen a sistemas de riego comunitario y reciben tan sólo el 13% del caudal.⁶

Otro ejemplo puntual este de redistribución, consiste en aumentar la carga tributaria –apenas mínimamente- sobre los 110 grupos económicos, que fueron los “mayores” beneficiarios del crecimiento y de la estabilidad económica experimentada durante los últimos años. Actualmente la carga tributaria sobre las ventas de los 110 grupos más ricos es de 2,9%. Si sólo incrementáramos esta carga en un 1,5%, podríamos obtener, en 25 años, por lo menos 2.000 millones de dólares “extras” a lo que se piensa recaudar, en el mismo período de tiempo, por la explotación del Yasuní.

Bajo el estimado de que los grupos económicos pagaron un Impuesto a la Renta del 22% (impuesto sobre utilidades), un aumento como el que estamos proponiendo del 1,5% de carga tributaria sobre las ventas, equivale a un Impuesto a la Renta del 38%, es decir un 16% adicional al actual porcentaje que dispone pagar el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones. Esto es todavía una carga tributaria sobre utilidades baja respecto a lo reportado en la región, sólo mayor a Paraguay (35%) y Chile (28%).

Este gobierno ha recibido los mayores ingresos petroleros en la historia del país, pero estos recursos no ayudaron de manera significativa a superar las condiciones de pobreza porque la renta petrolera no sirvió para cambiar el modelo de acumulación. Entre enero de 2007 y enero de 2013, en este gobierno se generaron ingresos petroleros corrientes por 51.497 millones de dólares, cifra mayor en seis años a los 41.769 millones de dólares corrientes que se esperan recibir por la explotación del Yasuní en 25 años.

Es necesario redistribuir los ingresos mediante diferentes mecanismos. Este Gobierno ha probado que medidas de este tipo son posibles, por ejemplo, cuando hizo que el sector bancario pague el incremento del bono de desarrollo humano, cuando renegoció la deuda externa o cuando obligó a las compañías petroleras privadas a cambiar los tipos de contratos de participación a otros de prestación de servicios con mayores beneficios para el Estado. Todas estas reformas se realizaron sin que la economía se desestabilice como suelen argumentar los promotores de la inversión extranjera privada. Finalmente se demostró que las empresas no se fueron y que se puede transformar las condiciones de distribución de manera más favorable para la mayoría de la población.

Creemos firmemente que no podemos renunciar a este tipo de medidas, al contrario, todavía las hemos explorado muy poco y debemos profundizarlas. Debería ser tiempo de propuestas, de alternativas y debate. Tampoco podemos olvidar que este es un tema fundamentalmente ético, no podemos sacrificar derechos humanos en nombre de las finanzas, hacerlo resulta en barbarie, más aun cuando existen muchas alternativas más justas. Si la explotación es, tal y como asegura el gobierno, para las políticas de desarrollo social, ¿por qué no aplicar este Plan C más coherente con la igualdad social y los derechos humanos?

2 www.yasuni-itt.gob.ec