Por Pablo A. De la Vega*
La suspensión de garantías en un verdadero régimen constitucional es una excepción transitoria a la regla del Estado de derecho que defiende y garantiza los derechos humanos fundamentales y, además, una excepción perfectamente acotada en cuanto a su alcance, anotaba Mauro González Luna, en el semanario mexicano Proceso, a propósito de los límites que deben observar las democracias liberales cuando invocan los estados de excepción.
En el otro extremo, el jurista alemán Carl Schmitt (1934) sostenía que la excepción que debiera ser pasajera por su naturaleza misma, se transforma en regla permanente. Así, el estado garantista de derecho desaparece y surge el estado del soberano que crea el derecho para enfrentar peligros que se perpetúan para mantener la excepción como regla.
Desafortunadamente, esta doctrina jurídica ha inspirado en innumerables ocasiones a decenas de regímenes democráticos que han invocado el estado de excepción como un instrumento idóneo, que en realidad debe interpretarse como una anomalía, para resolver crisis internas o externas de diverso orden y naturaleza que, presuntamente, han puesto en peligro la propia supervivencia del Estado.
Tanto es así que la realidad en nuestro hemisferio corrobora esta tesis. Y, quizás, el ejemplo más dramático es Colombia. Entre 1970 y 1991, este país andino vivió 206 meses bajo estado de excepción y, entre 1949 y 1991, estuvo en estado de sitio más de treinta años.
Las normas de excepción eran legalizadas por el Congreso y el Ejecutivo era un legislador de hecho. Por ello, Mauricio García Villegas y Rodrigo Uprimny, investigadores de Dejusticia, en Bogotá, acertadamente, sostienen que la declaratoria y el manejo de la excepción desvirtuaban el sentido y el alcance de las normas constitucionales sobre la materia, debido a la ausencia total de un control político y jurídico.
Mientras tanto, en Ecuador, solamente, entre el 2007 y 2019, han regido alrededor de un centenar de estados de excepción, a través de decretos emitidos por el presidente de la República. En su momento, Rafael Correa Delgado, suscribió 89 decretos para enfrentar situaciones de diversa índole.
Y, en la actualidad, Lenin Moreno Garcés, ha emitido 25 decretos incluidos el del mes de octubre del año pasado -a propósito de las movilizaciones sociales en contra del Decreto 883- y su posterior renovación, y los tres últimos decretos emitidos durante este año, en el marco de la pandemia de la covid-19. Hoy, martes 16 de junio de 2020, amanecimos con una nueva extensión del estado de excepción a través del decreto 1074.
Sobre el estado de excepción, la Constitución ecuatoriana establece que el Presidente de la República únicamente podrá suspender o limitar el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación y reunión, y libertad de información (Art. 165).
Previamente, anota que el estado de excepción observará los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad (Art. 164).
La declaración del estado de excepción debe notificarse dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la firma del decreto correspondiente a la Asamblea Nacional, a la Corte Constitucional y a los organismos internacionales competentes, entre ellos a la Organización de los Estados Americanos (OEA), en concordancia con el Art. 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
Este último procedimiento, además del Ecuador, ha sido acogido por Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y Perú; razón por la cual, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha señalado “la obligación que tienen los Estados de respetar y garantizar los derechos humanos” y ha llamado a “asegurar que las medidas excepcionales que sean adoptadas para hacer frente a la pandemia covid-19 sean compatibles con sus obligaciones internacionales”.
No obstante, una vez más, la realidad parece colisionar con las obligaciones que los Estados -entre ellos el ecuatoriano- han asumido ante la comunidad internacional, en tanto han suscrito y ratificado la mayoría de los tratados e instrumentos internacionales de derechos humanos, tanto en el sistema interamericano como en el universal.
Una de tantas evidencias es la postura y las medidas administrativas que bajo el argumento de proteger la salud pública han implementado los Estados de la región para restringir o impedir los flujos migratorios intrarregionales, incluida la militarización de las zonas fronterizas, como el denominado “Plan Espejo”, acordado entre las fuerzas militares de Colombia y Ecuador. O la movilización de equipos y fuerzas militares del ejército peruano a la frontera norte con Ecuador, con un propósito similar.
La CIDH, en su resolución N°1/2020, de abril 10 de este año, recomendaba a los gobiernos de los Estados miembros de la OEA, entre las medidas destinadas a los grupos en situación de especial vulnerabilidad (personas migrantes, solicitantes de asilo y personas refugiadas) a “garantizar el derecho de regreso y la migración de retorno a los Estados y territorios de origen o nacionalidad, a través de acciones de cooperación, intercambio de información y apoyo logístico entre los Estados correspondientes, con atención a los protocolos sanitarios requeridos […] y garantizando el principio de respeto a la unidad familiar”.
Sin embargo, en este contexto, las contradicciones entre las normas y obligaciones internacionales, y la legislación secundaria y las medidas administrativas adoptadas, vuelven a ser evidentes. Y uno de los casos emblemáticos es la emisión, por parte del Ministerio de Defensa Nacional, del Acuerdo Ministerial N° 179, de mayo 26 de este año, mediante el cual se expide el denominado “Reglamento de uso progresivo, racional y diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas”, norma secundaria, de carácter administrativo, que contradice los principios y las normas constitucionales y convencionales.
En primer lugar, cabe recordar que la norma constitucional establece que “las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial”, mientras que “la protección interna y el mantenimiento del orden público son […] responsabilidad de la Policía Nacional”. La norma es clara y concisa.
Sin embargo, el ministro de Defensa Nacional, general (sp) Oswaldo Jarrín Román, ex profesor y miembro emérito del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa William J. Perry, ha argumentado en múltiples declaraciones ante medios de comunicación que las fuerzas armadas requieren una suerte de “protección y garantías especiales”, luego de su experiencia en las movilizaciones sociales de octubre del 2019, en cuyo control y represión participaron por mandato del Ejecutivo.
Este ministro de Estado parece desconocer que las sentencias de los tribunales internacionales de derechos humanos tienen preeminencia jurídica sobre normas secundarias, como el citado acuerdo ministerial N° 179.
Por ello, en este contexto, merece destacarse la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en el caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador, en la que señala -entre otros aspectos imperativos- que “los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales” y que “el deslinde de las funciones militares y de policía debe guiar el estricto cumplimiento del deber de prevención y protección de los derechos en riesgo, a cargo de las autoridades internas”.
“Los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”.
También cabe mencionarse que la materia que pretende regular el acuerdo ministerial N° 179 es de competencia exclusiva de la Asamblea Nacional, en concordancia con el principio de reserva de ley. Por tal razón, propuestas de esta naturaleza y alcances deberán generarse mediante proyectos de reforma del Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público o de la Ley de Seguridad Pública y del Estado, y de sus respectivos reglamentos o a través de una ley especial como la anunciada por la Defensoría del Pueblo.
Por ahora, desde una perspectiva constitucional y democrática, sólo cabe que el Ministerio de Defensa Nacional derogue este acuerdo ministerial o, en su lugar que la Corte Constitucional lo haga en uso de sus atribuciones legales y constitucionales.
Así, el estado garantista de derecho desaparece y surge el estado del soberano que crea el derecho para enfrentar peligros que se perpetúan para mantener la excepción como regla.
*Pablo A. De la Vega es coordinador del Centro de Documentación en Derechos Humanos “Segundo Montes Mozo SJ”.
Caricatura: Vilma Vargas.
